Le Controversie tra la Asl e la Società farmaceutica al Giudice Ordinario
- Avv Aldo Lucarelli
- 9 giu
- Tempo di lettura: 4 min
Aggiornamento: 6 giorni fa
La controversia tra una Asl ed una azienda #farmaceutica in relazione alla imposizione di un prezzo per un farmaco 💊 coperto da brevetto rientra nella giurisdizione del giudice ordinario e non del tar.
Questo é quanto emerge da una sentenza pilota del TAR Puglia in una controversia tra la Asl ed una azienda farmaceutica fornitrice di farmaco coperto da brevetto ed il meccanismo di sostituzione automatica del prezzo, avente tale potere natura negoziale.
Ed infatti si legge in sentenza:
“ il potere speso dall’Amministrazione nella predisposizione della convenzione-tipo non abbia natura autoritativa, bensì paritetica ed attinente alla fase esecutiva del rapporto (a prescindere dall’avvenuta stipula del contratto), avendo la parte dedotto una violazione del proprio diritto di autodeterminazione negoziale a causa dell’imposizione di “un prezzo di gran lunga inferiore a quello stabilito in esito alla procedura di gara, anche se insostenibile e a prescindere da qualunque valutazione, vincolando il fornitore per un tempo indefinito a tali gravose e vessatorie condizioni”
Le difficoltà di individuazione della posizione effettivamente azionata dalla ricorrente (impresa privava) sorgono, effettivamente, dalla peculiare natura del potere in questione, poiché l’interesse alla legittimità della procedura di gara tende a confondersi con la posizione negoziale (e pre-negoziale) di cui la medesima è portatrice, secondo il principio di pluri-qualificazione dei fatti giuridici.
Ciò in considerazione della circostanza che la P.A.(Asl) – perseguendo l’interesse pubblico nella sua azione amministrativa – ha voluto imporre agli offerenti clausole a lei più vantaggiose, esercitando una posizione di supremazia rispetto alle future controparti negoziali che a sua volta avrebbe trovato giustificazione (e da qui l’ipotetico rapporto di pregiudizialità tecnica) con l’avvenuta liberalizzazione del principio attivo.
In astratto, va osservato che entrambe le forme dell’agire della P.A. (autoritativa e paritetica) si reggono su una premessa maggiore che può contenere, tra le altre cose e nello schema di produzione dell’effetto giuridico norma-fatto-effetto, l’elemento del “potere”: è la sua origine che può però mutare, anche con evidenti conseguenze sulla giurisdizione, potendo la posizione di superiorità fondarsi tanto nelle disposizioni codicistiche che regolano l’attività dei privati quanto in quelle strettamente pubblicistiche che disciplinano l’attività amministrativa (c.d. norme d’azione).
Nel caso di specie, quindi, deve ritenersi che la ricorrente impresa privata – nella parte in cui ha chiesto al Giudice Amministrativo di dichiarare illegittime/nulle/inefficaci le previsioni del contratto ancora da stipularsi e poi firmato nelle more del giudizio – non abbia contestato effettivamente alcuna spendita di un potere a tutela della concorrenza, parità di trattamento, accesso al mercato, ecc., ma l’esercizio di un potere, altrettanto intenso ma avente natura negoziale ex artt. 1321 s.s. c.c., con cui ciascun contraente, nella relazione “competitiva” che precede la fase di perfezionamento del contratto, cerca di raggiungere le condizioni giuridico-economiche migliori, provando prima a spuntare un assetto negoziale più conveniente e poi ad attuarlo con la cooperazione della controparte secondo le regole di buona fede ex art. 1375 c.c..
La semplice finalità di perseguire un interesse pubblico (come quello del contenimento della spesa pubblica), immanente peraltro ad ogni attività amministrativa, non è sufficiente a radicare la giurisdizione del Giudice Amministrativo.
Le Controversie Asl Società farmaceutica al Giudice Ordinario
A nulla poi, valgono gli argomenti spesi dalla parte ricorrente a sostegno della qualificazione della propria posizione in termini di interesse legittimo, poiché le deduzioni circa la “violazione del principio di immodificabilità e stabilità dell’offerta, di conservazione dell’originario equilibrio contrattuale e dei principi di buona fede e legittimo affidamento” sono apparenti rispetto alla reale causa petendi allegata ed allo stesso petitum immediato formulato in atti, diretto ad ottenere una declaratoria di invalidità/inefficacia delle clausole che “violano i principi che regolano l’autonomia contrattuale delle parti ex art. 1322 c.c., che, come noto, dispone la libertà di determinare il contenuto del contratto ma sempre nel rispetto dei limiti imposti dalla legge” (pag. 12, ultimo periodo, ricorso introduttivo).
In definitiva, la posizione azionata è quella di diritto soggettivo, discendente sia dalla prospettazione di essere ancora titolare di una privativa industriale e sia di titolare (in chiave pre-negoziale) di una posizione contrattuale debole, tanto da parlare diffusamente di vessatorietà delle clausole con le quali sarebbe stata preclusa alla ricorrente la possibilità di praticare un prezzo più elevato a fronte del proprio brevetto e quindi degli investimenti effettuati per la ricerca tecnico-scientifica sul principio attivo e sul suo utilizzo farmaceutico.
La validità di siffatte previsioni negoziali, in definitiva, non può essere conosciuta in questa sede, nemmeno incidentalmente, dovendo declinare la giurisdizione in favore del Giudice Ordinario, dinanzi al quale la causa può essere riassunta nel termine di legge.
Tar Puglia 771/2025
Di recente il Consiglio di Stato 4911/2025 ha altresì precisato che le controversie aventi ad oggetto i controlli di appropriatezza eseguiti dalle ASLsulle strutture private eroganti prestazioni sanitarie in regime di accreditamento appartengono al giudice ordinario, ex art. 133, comma 1, lett. c), c. p. a., qualora l’oggetto del contendere riguardi esclusivamente l’esito del controllo, il conseguente accertamento dell’inadempimento della struttura rispetto alle obbligazioni derivanti dal rapporto concessorio, le relative richieste pecuniarie ovvero le sanzioni amministrative irrogate, mentre spettano al giudice amministrativo se l’oggetto della contestazione è costituito dalle modalità di esecuzione del controllo o dalla titolarità in capo all’Amministrazione del potere di esercitarlo, poiché in tal caso la domanda investe anche l’esercizio di un potere autoritativo” (Corte di Cassazione, Sezioni Unite,19 gennaio 2022, n.1602).
Possiamo quindi concludere che in tema di Controversie tra la Asl e la Società farmaceutica sussiste la giurisdizione del giudice ordinario e non del Tar ogni qual volta si riconduce la contesa sul piano della autonomia contrattuale e non si rinviene un potere autoritativo amministrativo.
Avv Aldo Lucarelli
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