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Farmacie con pochi confini

Aggiornamento: 2 ore fa


In questo articolo su richiesta di un lettore, affrontiamo una problematica collaterale ovvero quando i parametri di legge ovvero 1) la soglia demografica, 2) la zona, 3) il perimetro, possono essere superati in ossequio a principi pubblicistici volti a garantire l'effettività della distribuzione dei farmaci.



Occorre premettere per comprendere la non perentorietà dei limiti legali che


il servizio farmaceutico... rientra nello schema della concessione di pubblico servizio

(Cass. civ., sez. I, 2 dicembre 2016, n. 24653 e CdS del 31 marzo 2023, n. 3329, )


Questo punto di partenza, spesso dimenticato dai vari attori delle problematiche farmaceutiche,

porta dietro di sé notevoli conseguenze che apparentemente non sembrano seguire una logica commerciale bensì una logica di carattere "pubblicistico".


E' questo il caso delle Farmacie topografiche non riassorbite anche lì dove non vi sono parametri demografici sufficienti atti a suffragare la presenza di due o piu' sedi.

Tra i poteri che il legislatore conferisce all’Amministrazione, al fine di orientare il servizio farmaceutico in vista della realizzazione dei suddetti interessi, vi è quello che si manifesta attraverso la programmazione della rete farmaceutica, la quale trova la sua primaria espressione nella determinazione, coerente con i parametri di legge, del numero di esercizi farmaceutici da insediare sul territorio e nella individuazione delle rispettive zone di pertinenza.



Tale potere, secondo la voluntas legis, deve ispirarsi all’esigenza di garantire la “più capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico” (art. 11, comma 1, d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, conv. in l. 24 marzo 2012, n. 27) ed a quelle di “assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico”, l’”equa distribuzione sul territorio” e l’”accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate” (art. 2, comma 1, l. 2 aprile 1968, n. 475, come sostituito dall’art. 1 d.l. n. 1 del 2012, cit.).



In questo articolo su richiesta di un lettore, affrontiamo una problematica collaterale ovvero quando i parametri di legge ovvero 1) la soglia demografica, 2) la zona, 3) il perimetro, possono essere superati in ossequio a principi pubblicistici volti a garantire l'effettività della distribuzione dei farmaci.
Farmacie con pochi confini


Numero di Farmacie Zone di competenza delle Farmacie e poteri del Comune


Come ha rilevato la giurisprudenza, nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto che sono presupposto della decisione, non potendo il giudice amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall’Amministrazione comunale.


Alla realizzazione dell’equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l’area del merito amministrativo (Cons. Stato, sez. III, 2 novembre 2020, n. 6750).



Dal punto di vista procedimentale, l’esercizio della discrezionalità spettante in materia all’Amministrazione (comunale) trova il suo momento saliente nella programmazione territoriale del servizio farmaceutico, ergo nella ripartizione del territorio comunale in “zone” corrispondenti ad altrettante sedi farmaceutiche, rimessa dal legislatore alla competenza della Giunta comunale: la relativa manifestazione provvedimentale, infatti, condiziona l’esercizio dei poteri “a valle”, tra i quali quello autorizzativo dell’apertura della sede farmaceutica da parte del farmacista che, all’esito del relativo concorso regionale, sia risultato assegnatario della sede (neo-istituita o comunque disponibile).


Ciò premesso,


la distribuzione sul territorio del servizio farmaceutico è determinata da due principali criteri: demografico (secondo il quale viene prevista una farmacia ogni 3.300 abitanti) e topografico (o della distanza)

per soddisfare particolari esigenze di assistenza farmaceutica legate a condizioni topografiche e di viabilità. Quest'ultimo criterio può essere applicato esclusivamente nei Comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti.



Ai sensi dell’art. 1, l. n. 221 del 1968


le farmacie sono anche classificate secondo due categorie: farmacie urbane, situate in comuni o centri abitati con popolazione superiore a 5.000 abitanti; farmacie rurali

ubicate in comuni, frazioni o centri abitati con popolazione non superiore a 5.000 abitanti. L’art. 104, r.d. n. 1265 del 1934, nel testo vigente come risultante dalla sostituzione ad opera dell'art. 2, l. n. 362 del 1991, prevede che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, quando particolari esigenze dell'assistenza farmaceutica in rapporto alle condizioni topografiche e di viabilità lo richiedono, possono stabilire, in deroga al criterio della popolazione di cui all'art. 1, l. n. 475 del 1968, sentiti l'unità sanitaria locale e l'ordine provinciale dei farmacisti, un limite di distanza per il quale la farmacia di nuova istituzione disti almeno 3.000 metri dalle farmacie esistenti anche se ubicate in comuni diversi.


Farmacie istituite con sistema topografico e limite dei 3000 metri

La giurisprudenza del CdS sentenza n. 6998 del 15 ottobre 2019, ha poi evidenziato che il rispetto della distanza di 3.000 metri dalle farmacie esistenti non può intendersi in modo rigido. In base alla giurisprudenza comunitaria (Corte di Giustizia CE n. 570 del 1 giugno 2010), spetta al giudice nazionale verificare se le regole che pongono limiti all'apertura delle farmacie siano compatibili a consentire l'erogazione di un servizio adeguato con l'obiettivo di contemperare le riserve stabilite dal legislatore in favore dei farmacisti con la tutela della salute pubblica.


Secondo la citata sentenza della Corte di Giustizia, le autorità competenti potrebbero perfino essere indotte ad interpretare la regola generale nel senso che è possibile autorizzare l'apertura di una farmacia a distanza inferiore alla distanza minima non solo in casi del tutto eccezionali, ma ogni volta che la rigida applicazione della regola generale rischi di non garantire un accesso adeguato al servizio farmaceutico.

In questo quadro, talvolta le farmacie sono destinate a far fronte a particolari esigenze dell'assistenza farmaceutica, fondando esclusivamente la loro istituzione sul requisito dell'isolamento topografico del nucleo insediativo rurale e della discontinuità dello stesso dall'agglomerato urbano principale (Cons. Stato, sez. III, 20 settembre 2023, n. 8431).


La zona nelle quali collocarle deve dunque tener conto della necessità di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate.



Cosicché, il limite dei 3.000 metri può avere un temperamento quando occorre assicurare l’erogazione del servizio farmaceutico nell’ambito di una frazione di un Comune di popolazione inferiore ai 5.000 che versa in situazioni ambientali, topografiche e di viabilità che ne impongono l’istituzione.


D’altra parte, il parametro di una farmacia ogni 3.300 abitanti è stabilito dalla legge solo ai fini della determinazione del numero complessivo di farmacie spettanti al Comune

e non anche per dimensionare con precisione le aree assegnate alle singole sedi farmaceutiche, posto che gli utenti sono sempre liberi di rivolgersi a qualsiasi farmacia, non essendo tenuti a servirsi di quella territorialmente competente secondo la loro residenza.


Alla realizzazione dell'equa distribuzione concorrono plurimi fattori diversi dal numero di residenti, quali in primo luogo l'individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l'area del merito amministrativo (Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2023, n. 4701 e da ultimo CdS 4587/2024).



Diritto Farmaceutico

Avv. Aldo Lucarelli

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