Revisione Pianta Organica Farmacie il ricorso contro il silenzio deve essere circoscritto
Il ricorso avverso il silenzio del Comune dinanzi ad una Istanza del Farmacista volto a sollecitare l'avvio della revisione della pianta organica deve essere delimitato nel tempo, non potendosi riferire alle inadempienze Comunali ormai passate.
Questa in estrema sintesi la posizione del Consiglio di Stato 6248/2026 che ha respinto un appello avverso la mancata declaratoria del silenzio comunale sull'istanza del farmacista.
E' giusto? forse in diritto ma nella sostanza si devono fare alcune precisazioni, che dimostrano come l'individuazione del "diritto ad agire" del singolo farmacista debba essere valutato ex ante e non ex post.
Si legge in sentenza:
L’originario ricorrente assume, come ricordato in narrativa, che l’Amministrazione fosse già inadempiente al momento della proposizione del ricorso di primo grado, evidenziando come l’attività revisionale non sia stata svolta per più cicli temporali e sostenendo che la nota comunale del 6 giugno 2025, di natura meramente istruttoria, non fosse idonea a escludere la sussistenza del silenzio.
Le censure non possono essere condivise.
Giova anzitutto muovere dal quadro normativo di riferimento. L’art. 2, comma 2,
della legge 2 aprile 1968, n. 475, impone - invero - ai Comuni di procedere
periodicamente alla revisione della pianta organica delle farmacie (specificamente,
alla fine di ogni anno “pari”), al fine di verificare la permanenza dell’assetto
distributivo del servizio farmaceutico alla luce dei dati demografici e territoriali
aggiornati. Si tratta, indubbiamente, di un’attività doverosa, destinata a concludersi
mediante l’adozione di un provvedimento espresso. Ciò nondimeno, l’esistenza
dell’obbligo di procedere alla revisione non comporta, di per sé, che
l’Amministrazione sia tenuta a provvedere immediatamente a seguito di qualsiasi
sollecitazione proveniente dagli interessati.
L’esercizio del potere deve, infatti, collocarsi entro la scansione temporale
prevista dal legislatore; ed è proprio alla luce di tale disciplina che va verificata la
sussistenza del dedotto silenzio-inadempimento.
Sotto tale profilo, correttamente il giudice di prime cure ha rilevato che, alla data di
presentazione dell’istanza e, successivamente, del ricorso avverso il silenzio, non
risultava ancora decorso il termine entro il quale il procedimento revisionale avrebbe
dovuto essere definito.
Ne consegue che non era configurabile, in quel momento, alcuna omissione
dell’obbligo di provvedere suscettibile di tutela ai sensi dell’art. 117 c.p.a..
Non persuade, invero, l’assunto dell’appellante secondo cui il giudizio avrebbe
dovuto essere parametrato alle asserite omissioni maturate nei cicli revisionali biennali
precedenti.
Il rito avverso il silenzio è, infatti, volto ad accertare l’esistenza di un obbligo
attuale di provvedere e la sua violazione, con riferimento alla situazione esistente al
momento della proposizione del ricorso.
Oggetto dell’indagine giudiziale non è, quindi, la ricostruzione di eventuali ritardi accumulati dall’Amministrazione nel passato, bensì la verifica dell’esistenza di un procedimento il cui termine di conclusione sia già scaduto senza l’adozione del provvedimento dovuto.
Tale presupposto, nella specie, risulta insussistente.
Infatti, se è vero che nel caso di specie l’ultima revisione della pianta organica
risaliva al 2018, e dunque scontava un ritardo di circa sei anni, tuttavia rispetto alle
prime due scadenze (2020 e 2022) il ricorso andrebbe dichiarato irricevibile giusta il
decorso del termine annuale di cui all’articolo 31, comma 2, c.p.a., mentre rispetto alla
terza (anno 2024) vanno condivise le ragioni di inammissibilità rilevate dal primo
giudice.
E invero, dalla stessa lettura del ricorso introduttivo emerge che l’azione avverso il
silenzio-inadempimento intrapresa dal ricorrente non è stata genericamente ricollegata
alle scadenze previste dalla legge, ma è conseguente ad altre e specifiche vicende,
anche contenziose, afferenti all’istituzione delle nuove sedi farmaceutiche e culminate
nella sentenza di questa Sezione confermativa della sentenza del T.A.R. che ha annullato una precedente delibera comunale (n. 125/2019) di revisione della pianta organica delle farmacie.
Pertanto, è in relazione a tali vicende che vanno verificati sia l’interesse del ricorrente che l’attualità dell’eventuale inadempimento dell’Amministrazione comunale.
Revisione della pianta organica delle farmacie e silenzio del Comune: la tutela ex art. 117 c.p.a.
La distribuzione delle farmacie sul territorio comunale non è cristallizzata nel tempo. La legge prevede infatti un meccanismo periodico di revisione diretto ad adeguare il numero delle sedi farmaceutiche all'andamento della popolazione e alle esigenze di accessibilità del servizio.
L'art. 1 della legge n. 475/1968 stabilisce, come criterio generale, il rapporto di una farmacia ogni 3.300 abitanti, consentendo l'apertura di un'ulteriore sede quando la popolazione eccedente supera il 50% di tale parametro.
È però soprattutto l'art. 2 della stessa legge a disciplinare la revisione. La norma attribuisce al Comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti, il compito di individuare le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, perseguendo un'equa distribuzione territoriale e garantendo l'accessibilità al servizio anche nelle aree meno densamente abitate. Il numero delle farmacie spettanti a ciascun Comune deve essere sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, sulla base dei dati ISTAT relativi alla popolazione residente.
Cosa accade se il Comune non provvede?
Il problema si pone quando l'amministrazione, pur in presenza dell'obbligo di procedere alla revisione, rimane inerte.
In questi casi può assumere rilievo l'azione contro il silenzio-inadempimento prevista dagli artt. 31 e 117 del Codice del processo amministrativo.
L'art. 31 c.p.a. consente a chi vi abbia interesse, una volta decorsi i termini previsti per la conclusione del procedimento, di chiedere al giudice amministrativo l'accertamento dell'obbligo della pubblica amministrazione di provvedere. L'azione può essere proposta fintanto che permane l'inadempimento e, comunque, entro un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.
Il procedimento è disciplinato dall'art. 117 c.p.a. e presenta carattere accelerato. Il ricorso può essere proposto anche senza previa diffida all'amministrazione e viene deciso con sentenza in forma semplificata. In caso di accoglimento, il TAR ordina all'ente di adottare il provvedimento dovuto entro un termine che, di norma, non supera trenta giorni.
Il TAR può decidere direttamente sulla revisione?
Occorre distinguere tra l'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento e il suo concreto contenuto.
Nel giudizio sul silenzio il giudice può certamente accertare l'esistenza dell'obbligo di provvedere. Non può invece, stabilire direttamente quale debba essere la nuova configurazione delle sedi farmaceutiche. Insomma il "merito" è escluso.
L'art. 31, comma 3, c.p.a. consente al giudice di pronunciarsi anche sulla fondatezza della pretesa soltanto quando l'attività amministrativa è vincolata oppure quando non residuano ulteriori margini di discrezionalità e non siano necessari ulteriori accertamenti istruttori.
La revisione della distribuzione delle farmacie presenta normalmente anche valutazioni territoriali e organizzative: ubicazione delle sedi, accessibilità del servizio, distribuzione della popolazione e caratteristiche delle diverse zone comunali. Di conseguenza, il rimedio contro il silenzio è principalmente diretto a ottenere che il Comune eserciti il proprio potere e concluda il procedimento, senza che il giudice possa ordinariamente sostituirsi all'amministrazione nelle valutazioni che le sono riservate.
Una tutela concreta contro l'inerzia amministrativa
La revisione periodica delle sedi farmaceutiche costituisce uno strumento essenziale per mantenere coerente l'organizzazione del servizio con l'evoluzione demografica del territorio.
Quando l'amministrazione omette di attivarsi, l'interessato non è quindi necessariamente costretto ad attendere indefinitamente: il ricorso avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a. consente di ottenere in tempi relativamente rapidi una pronuncia che accerti l'obbligo del Comune di provvedere.
Il punto centrale, tuttavia, resta la distinzione tra diritto a ottenere l'avvio del procedimento dall'amministrazione e diritto a ottenere un determinato contenuto della decisione: il primo può essere tutelato attraverso l'azione contro il silenzio; il secondo dipende dalla natura vincolata o discrezionale delle valutazioni ancora demandate all'ente.
Nella sentenza in esame tale distinzione ha ricevuto l'ulteriore precisazione che sussiste un "determinato periodo temporale" per poter attivare la procedura del silenzio, periodo che - attenzione - deve essere valutato in relazione "all'interesse di chi propone l'istanza", non essendo sufficiente una pre-esistente inadempienza, anche se acclarata del Comune.
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Avv. Aldo Lucarelli
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