La discrezionalità comunale nella revisione della Pianta Organica: tra dati ISTAT e continuità del servizio farmaceutico
- Avv Aldo Lucarelli
- 3 ore fa
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Pianificazione delle sedi farmaceutiche e discrezionalità comunale: attualità dei dati demografici e criteri di distribuzione territoriale nella sentenza T.A.R. Sicilia – Catania n. 686/2026
La sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede di Catania, 3 marzo 2026, n. 686, offre un contributo rilevante alla definizione dei limiti della discrezionalità amministrativa nella pianificazione delle sedi farmaceutiche comunali. La pronuncia affronta alcune questioni centrali del sistema di programmazione territoriale delle farmacie, soffermandosi in particolare sulla validità dei dati demografici utilizzati dall’amministrazione, sull’interpretazione del parametro popolazione/farmacie e sull’estensione del sindacato giurisdizionale sulle scelte pianificatorie.
La decisione si inserisce in un consolidato filone giurisprudenziale volto a chiarire il rapporto tra interesse pubblico all’accessibilità del servizio farmaceutico e interessi economici dei titolari di farmacia, confermando l’ampio margine di autonomia riconosciuto agli enti locali nella definizione della cosiddetta pianta organica delle farmacie.
La discrezionalità comunale nella revisione della Pianta Organica: tra dati ISTAT e continuità del servizio farmaceutico
Il quadro normativo della pianificazione farmaceutica
La disciplina della distribuzione territoriale delle farmacie trova il suo fondamento nella legge 2 aprile 1968, n. 475, che ha introdotto un sistema programmatorio basato su criteri demografici.
In particolare, l’art. 1, comma 2, stabilisce il parametro di una farmacia ogni 3.300 abitanti, prevedendo la possibilità di istituire una sede aggiuntiva qualora la popolazione eccedente superi il cinquanta per cento di tale quota, pari a 1.650 abitanti.
Il successivo art. 2 attribuisce ai Comuni il compito di individuare le zone di collocazione delle farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione territoriale e garantire la capillare accessibilità del servizio anche nelle aree meno densamente abitate. La revisione della pianta organica deve essere effettuata entro il mese di dicembre degli anni pari, previa consultazione dell’azienda sanitaria competente e dell’Ordine provinciale dei farmacisti.
La disciplina è ulteriormente integrata dall’art. 5, comma 1, della legge 8 novembre 1991, n. 362, il quale consente la ridefinizione delle circoscrizioni delle sedi farmaceutiche in presenza di mutamenti nella distribuzione della popolazione, anche a parità del numero complessivo degli abitanti.
Il sistema normativo configura dunque un modello di pianificazione dinamica, nel quale il parametro demografico rappresenta il limite quantitativo massimo delle sedi, mentre la loro distribuzione territoriale resta affidata alla valutazione discrezionale dell’amministrazione comunale.
La validità dei dati demografici e il principio di attualità
Uno dei profili più significativi affrontati dal TAR riguarda la legittimità dell’utilizzo di dati demografici diversi da quelli ufficialmente pubblicati dall’ISTAT.
Il Collegio chiarisce che il riferimento normativo alle rilevazioni ISTAT non ha natura costitutiva ma meramente dichiarativa. I dati statistici pubblicati dall’istituto nazionale non determinano la consistenza della popolazione, ma si limitano a certificarla.
Di conseguenza, qualora i dati ufficiali non siano ancora disponibili, il Comune può legittimamente utilizzare i dati anagrafici comunali, redatti ai sensi dell’art. 48 del d.P.R. n. 223 del 1989. Tale soluzione risponde all’esigenza di evitare che il ritardo nella pubblicazione delle rilevazioni statistiche determini un blocco della revisione della pianta organica delle farmacie, con possibili ricadute negative sull’organizzazione di un servizio pubblico essenziale.
La sentenza richiama inoltre il principio generale del tempus regit actum, secondo cui la legittimità del provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione. Pertanto, eventuali perizie di parte basate su dati censuari più risalenti non possono essere considerate idonee a mettere in discussione la correttezza dei dati demografici più aggiornati utilizzati dall’amministrazione.
In questo contesto viene richiamato anche l’orientamento espresso dal T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, n. 283/2003, che ha riconosciuto all’ufficiale d’anagrafe una funzione di rilevazione statistica della popolazione comunale, idonea a fornire dati attendibili per l’esercizio delle funzioni amministrative.
Il parametro demografico e la distribuzione territoriale delle Farmacie, non occorre fare le divisioni!
La decisione affronta inoltre il tema dell’interpretazione del rapporto numerico tra popolazione e farmacie previsto dalla normativa.
Il TAR respinge la tesi secondo cui il parametro di una farmacia ogni 3.300 abitanti dovrebbe essere rispettato rigidamente all’interno di ogni singola circoscrizione territoriale o quartiere. Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato, in particolare Cons. Stato, sez. III, 26 maggio 2023, n. 5200, il Collegio afferma che tale rapporto deve essere riferito alla popolazione complessiva del Comune e non alle singole zone della pianta organica.
Ne deriva che l’amministrazione conserva un ampio margine di discrezionalità nella definizione delle circoscrizioni territoriali delle sedi farmaceutiche. In tale ambito il Comune può legittimamente concentrare più farmacie in aree caratterizzate da una maggiore affluenza di utenti – come centri urbani, zone commerciali o luoghi di aggregazione – anche qualora la popolazione residente non sia proporzionalmente elevata.
La pianificazione può inoltre prevedere modifiche dei confini delle circoscrizioni al fine di garantire una maggiore sostenibilità economica delle sedi. In particolare, il TAR ritiene legittima la scelta dell’amministrazione di ampliare l’area di riferimento di una sede farmaceutica per renderla economicamente più attrattiva, soprattutto nei casi in cui precedenti procedure di interpello siano andate deserte.
I limiti del sindacato giurisdizionale sulle scelte pianificatorie
Un ulteriore passaggio rilevante della sentenza riguarda l’individuazione dei limiti entro i quali il giudice amministrativo può esercitare il proprio controllo sulle scelte pianificatorie dell’amministrazione.
La pianificazione territoriale delle farmacie costituisce infatti espressione di un potere caratterizzato da ampia discrezionalità amministrativa. Di conseguenza, il sindacato giurisdizionale non può tradursi in una sostituzione delle valutazioni dell’amministrazione, ma deve limitarsi alla verifica della presenza di eventuali vizi macroscopici quali manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.
In tal senso la pronuncia richiama T.A.R. Sicilia – Catania, sez. IV, 28 febbraio 2025, n. 791, che ha ribadito come il controllo del giudice amministrativo sulle scelte pianificatorie in materia farmaceutica debba rimanere confinato alla verifica della correttezza procedimentale e della razionalità complessiva della decisione.
Allo stesso tempo, la decisione richiama il principio espresso da Cons. Stato, sez. III, 10 febbraio 2026, n. 1054, secondo cui, pur dovendo l’amministrazione promuovere dinamiche concorrenziali nel settore, l’interesse patrimoniale del farmacista non può prevalere sull’interesse pubblico primario all’accessibilità del servizio farmaceutico per la collettività.
Si richiama il costante approdo giurisprudenziale in materia secondo cui “Nell'organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione, non potendo il Giudice amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall'Amministrazione comunale. Alla realizzazione dell'equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l'individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l'area del merito amministrativo. L'Amministrazione, nell'operare una scelta equilibrata e ragionevole, deve tenere in considerazione anche l'interesse commerciale dei farmacisti che persegue una finalità di stimolo alla concorrenza, fermo restando che l'interesse patrimoniale del privato è destinato a recedere ove si dimostri che è incompatibile con il prevalente perseguimento dell'interesse pubblico” (Cons. Stato, sez. III, 10 febbraio 2026 n. 1054 che richiama Id. 7 maggio 2025, n. 3872).
Conclusione
La sentenza T.A.R. Sicilia – Catania n. 686/2026 si colloca nel solco di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato che riconosce ai Comuni un ampio margine di discrezionalità nella pianificazione delle sedi farmaceutiche.
Dalla pronuncia emergono tre principi di particolare rilevanza sistematica: la legittimità dell’utilizzo dei dati anagrafici comunali in assenza di aggiornamenti ISTAT, la natura comunale – e non circoscrizionale – del parametro popolazione/farmacie e la limitata estensione del sindacato giurisdizionale sulle scelte pianificatorie dell’amministrazione.
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In tale prospettiva, la pianificazione delle sedi farmaceutiche si conferma come uno strumento di governo del territorio volto a garantire l’equilibrio tra esigenze di accessibilità del servizio, sostenibilità economica delle sedi e promozione di adeguati livelli di concorrenza nel settore. La decisione rafforza dunque il ruolo dell’ente locale quale soggetto centrale nella programmazione del servizio farmaceutico, ribadendo che le valutazioni di opportunità amministrativa possono essere sindacate dal giudice solo in presenza di evidenti profili di irragionevolezza o arbitrarietà.
Diritto Farmaceutico
Avv. Aldo Lucarelli
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