Farmacie e Comuni sotto la lente: come tutelare la concorrenza e la parità di trattamento
- Avv Aldo Lucarelli
- 13 minuti fa
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Farmacie, concessioni comunali e tutela della concorrenza
Nel settore farmaceutico la farmacia non è soltanto un’impresa commerciale. È anche un presidio di servizio pubblico, inserito in una rete territoriale regolata e sottoposta a controlli amministrativi.
Proprio questa doppia natura — pubblicistica e imprenditoriale — rende particolarmente delicati i rapporti tra farmacisti privati, farmacie comunali e amministrazioni locali.
I recenti pareri del Consiglio di Stato in materia di farmacia offrono uno spunto importante per riflettere su un tema molto concreto:
fino a che punto il Comune può organizzare iniziative, servizi o procedure che coinvolgono una farmacia senza creare vantaggi ingiustificati a danno delle altre?
La risposta, in termini generali, è chiara: la discrezionalità amministrativa esiste, ma non può trasformarsi in privilegio anticoncorrenziale.
La farmacia tra servizio pubblico e attività d’impresa
La gestione della farmacia si colloca in un sistema normativo speciale. L’apertura, il trasferimento e la gestione delle sedi farmaceutiche sono regolati da norme pubblicistiche, con l’obiettivo di garantire una distribuzione ordinata del servizio sul territorio e l’accesso dei cittadini ai medicinali.
Il farmacista, tuttavia, resta anche un operatore economico. La farmacia vende prodotti, offre servizi, fidelizza clientela e concorre con altri esercizi del medesimo settore. Per questo motivo, anche quando l’amministrazione agisce nell’ambito di politiche sociali, sanitarie o di sostegno alla cittadinanza, deve evitare di creare squilibri irragionevoli tra operatori.
Il punto non è impedire al Comune di promuovere iniziative a favore delle famiglie, dei minori, degli anziani o di categorie fragili. Il punto è verificare se quelle iniziative siano accessibili in modo neutrale e non discriminatorio, oppure se finiscano per convogliare la domanda verso una sola farmacia.
Quando la scelta del Comune può alterare la concorrenza
Il caso più significativo riguarda le misure comunali che consentono ai cittadini di usufruire di determinati benefici, prodotti o agevolazioni soltanto presso una farmacia specifica, ad esempio la farmacia comunale.
In astratto, una misura di sostegno sociale può essere pienamente legittima. In concreto, però, se il beneficio è spendibile esclusivamente presso un unico punto vendita, l’effetto economico può essere distorsivo: quella farmacia riceve un flusso preferenziale di utenti, mentre le altre vengono escluse da una parte del mercato senza una ragione proporzionata.
Per il farmacista concorrente, il danno non è solo economico. Può riguardare la perdita di clientela, la riduzione della visibilità, l’alterazione del rapporto fiduciario con i pazienti e il consolidamento artificiale della posizione commerciale di un altro operatore.
È proprio in questa prospettiva che il tema della concorrenza entra nel diritto amministrativo: non come libertà assoluta di mercato, ma come limite alla discrezionalità pubblica quando l’azione dell’ente produce favoritismi o discriminazioni.
ogni intervento pubblico deve essere progettato in modo da non alterare artificialmente le dinamiche competitive del territorio.
L’interesse del farmacista a impugnare l’atto
Un aspetto centrale è la legittimazione del farmacista concorrente a reagire.
Il farmacista non contesta necessariamente la scelta politica del Comune di sostenere determinate categorie di cittadini. Può invece contestare il modo in cui quella scelta viene attuata, quando l’attuazione pratica determina una posizione di vantaggio per una farmacia e una corrispondente penalizzazione per le altre.
In questa prospettiva, l’interesse ad agire è concreto: l’annullamento dell’atto amministrativo eliminerebbe la situazione di privilegio e ripristinerebbe condizioni più equilibrate tra gli operatori.
Per i farmacisti, questo passaggio è importante perché conferma che la tutela non riguarda solo le gare, i concorsi o le assegnazioni di sedi, ma anche gli atti comunali che incidono indirettamente sulla concorrenza nel territorio.
Gestione provvisoria della farmacia e procedure selettive
Un altro profilo ricorrente nei pareri riguarda la gestione provvisoria della farmacia.
Quando una sede farmaceutica è vacante o si rende necessario assicurare la continuità del servizio, l’amministrazione può procedere all’affidamento provvisorio della gestione. Anche in questi casi, però, non siamo davanti a una scelta libera o informale.
La gestione provvisoria deve essere conferita mediante criteri trasparenti, ragionevoli e non discriminatori. Le graduatorie, gli avvisi e gli atti della procedura devono rispettare i principi generali dell’azione amministrativa: imparzialità, buon andamento, parità di trattamento e adeguata motivazione.
Il farmacista escluso o collocato in posizione sfavorevole può quindi valutare l’impugnazione degli atti se ritiene che la procedura sia stata condotta in modo illegittimo, ad esempio per errori nella valutazione dei requisiti, disparità di trattamento o carenza di motivazione.
È bene ricordare che la trasparenza procedurale rappresenta il primo presidio contro possibili favoritismi amministrativi.
Ricorso amministrativo e ricorso straordinario
Davanti ad atti amministrativi che incidono sulla gestione della farmacia o alterano il confronto concorrenziale, il farmacista può attivare gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.
La via ordinaria è il ricorso al giudice
amministrativo, volto all’annullamento dell’atto illegittimo. In alternativa, nei casi consentiti, può essere proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, rimedio di natura giustiziale sul quale interviene il parere del Consiglio di Stato del 01.06.26.
La scelta dello strumento dipende dai tempi, dalla natura dell’atto, dalla strategia processuale e dall’esigenza di ottenere eventualmente una tutela cautelare rapida.
Per il farmacista, il dato pratico è questo: quando un provvedimento comunale altera le condizioni di mercato o incide sulla possibilità di gestire una sede, non bisogna limitarsi a subirne gli effetti.
È necessario verificare tempestivamente se l’atto sia impugnabile e quali termini decorrano dalla conoscenza o pubblicazione dello stesso.
Ed Concorrenza sleale e rimedi davanti al giudice civile
Accanto alla tutela amministrativa, può aprirsi anche un piano civilistico.
Se il comportamento anticoncorrenziale non deriva solo dall’atto pubblico, ma si traduce in condotte tra operatori economici, possono rilevare le norme sulla concorrenza sleale. L’art. 2598 del codice civile vieta, tra l’altro, gli atti idonei a creare confusione, la denigrazione, l’appropriazione di pregi altrui e, più in generale, l’uso di mezzi non conformi ai principi della correttezza professionale quando siano idonei a danneggiare l’altrui azienda.
In questi casi il farmacista danneggiato può valutare:
l’azione inibitoria, per ottenere la cessazione della condotta illecita;
il ricorso cautelare d’urgenza ex art. 700 c.p.c., quando vi sia il rischio di un pregiudizio imminente e irreparabile;
il risarcimento del danno, se la condotta ha prodotto una perdita patrimoniale dimostrabile;
la pubblicazione della sentenza, nei casi in cui sia utile a ripristinare la reputazione commerciale lesa.
Occorre però distinguere i piani. Se il problema nasce da una delibera comunale o da un atto amministrativo, la sede naturale è quella amministrativa.
Se invece il danno deriva da condotte scorrette di un concorrente, può assumere rilievo anche la giurisdizione civile.
Il ruolo della prova: cosa deve documentare il farmacista
Il farmacista che intenda contestare una misura distorsiva deve raccogliere elementi concreti.
Non basta affermare che un’iniziativa comunale favorisca un concorrente. Occorre dimostrare, per quanto possibile, che l’atto produce un effetto selettivo o discriminatorio.
Possono essere utili, ad esempio:
il testo della delibera o dell’avviso pubblico;
le condizioni di accesso al beneficio;
l’indicazione della farmacia o delle farmacie abilitate;
eventuali comunicazioni ai cittadini;
dati sull’afflusso di clientela o sulla perdita di vendite;
prove dell’esclusione ingiustificata degli altri operatori;
richieste inviate al Comune per ottenere chiarimenti o parità di accesso.
La tempestività è decisiva. Gli atti amministrativi sono soggetti a termini di impugnazione rigorosi, e attendere troppo può compromettere la possibilità di ottenere tutela.
Cosa possono fare le farmacie per prevenire il contenzioso
Per i farmacisti, la lezione è anche preventiva.
Quando il Comune promuove iniziative che coinvolgono prodotti farmaceutici, parafarmaceutici, servizi sanitari di prossimità o misure di sostegno alle famiglie, le farmacie del territorio dovrebbero vigilare sul rispetto della parità di accesso.
Una soluzione equilibrata può essere quella di chiedere che le iniziative siano aperte a tutte le farmacie interessate, tramite convenzionamento, adesione volontaria o procedura trasparente. In questo modo il Comune conserva la possibilità di realizzare politiche sociali, ma evita di favorire un singolo operatore.
Dal lato dell’amministrazione, la regola dovrebbe essere semplice: quando un beneficio pubblico genera anche un vantaggio commerciale, l’accesso degli operatori deve essere regolato con criteri imparziali.
Quali Conclusioni per il farmacista?
I pareri del Consiglio di Stato confermano che la farmacia è un settore nel quale servizio pubblico e mercato convivono. Questa convivenza impone equilibrio.
Il Comune può programmare, sostenere e organizzare servizi a favore della cittadinanza. Tuttavia, non può farlo in modo tale da creare posizioni di privilegio ingiustificate per una farmacia rispetto alle altre.
Per i farmacisti, il messaggio è chiaro: le dinamiche concorrenziali nel settore farmaceutico meritano tutela anche quando la distorsione nasce da un atto pubblico. In presenza di misure discriminatorie, affidamenti opachi o vantaggi selettivi, è possibile valutare l’impugnazione dell’atto amministrativo e, nei casi più gravi, anche l’attivazione dei rimedi civilistici contro eventuali condotte di concorrenza sleale.
La tutela della concorrenza, in questo ambito, non è un principio astratto. È uno strumento concreto per garantire pari condizioni tra farmacie, correttezza del mercato e migliore servizio ai cittadini. (Parere Consiglio di Stato 01.06.26 n. 959/26)
Avv Aldo Lucarelli
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