Farmacie comunali e società in house, concorrenza e tensione con le farmacie private
- Avv Aldo Lucarelli
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Più di una volta ci é stato chiesto di chiarire il ruolo e la posizione delle farmacie comunali gestite da società dedicate del Comune stesso ed il rapporto con le farmacie private.
Il quesito semplice quando complesso è
Le farmacie comunali sono avvantaggiate sulle farmacie private?
Il ruolo del Comune può costituire un plus della farmacia comunale in fase di erogazione dei servizi?
Facciamo il punto della questione.
La gestione delle farmacie comunali mediante società in house rappresenta uno dei modelli più interessanti del diritto dei servizi pubblici locali.
Si tratta di un assetto nel quale convivono, non senza complessità, tre dimensioni diverse: la funzione sanitaria e sociale della farmacia, la natura economica dell’attività di vendita e dispensazione del farmaco, e il ruolo del Comune come ente pubblico titolare del servizio.
Il punto di partenza è storico e normativo. Le farmacie comunali trovano origine nel R.D. 15 ottobre 1925, n. 2578, che consentì ai Comuni di gestire direttamente il servizio farmaceutico come servizio pubblico locale; la disciplina successiva è stata poi ricondotta alla legge 2 aprile 1968, n. 475, il cui art. 9 individua le forme tradizionali di gestione delle farmacie di titolarità comunale .
Il modello in house, non previsto espressamente nel 1968, è stato successivamente ricondotto nell’ordinamento attraverso la disciplina generale delle società pubbliche e la giurisprudenza amministrativa, che ha superato una lettura rigidamente tassativa delle forme di gestione indicate dalla legge .
Il nodo centrale: il Comune tra funzione pubblica e presenza sul mercato
La peculiarità del modello nasce dal duplice ruolo del Comune. Da un lato, l’ente locale partecipa alla programmazione della rete farmaceutica, alla localizzazione delle sedi e alla garanzia dell’accessibilità del servizio. Dall’altro, può essere titolare di farmacie comunali e gestirle attraverso una società interamente pubblica o comunque soggetta a controllo analogo.
Questa duplicità non determina automaticamente un conflitto di interessi in senso tecnico, ma genera una tensione istituzionale.
Il Comune è contemporaneamente regolatore, titolare del servizio e, attraverso la società in house, soggetto economicamente interessato alla sostenibilità delle proprie farmacie. La legge n. 475/1968 conferma questa posizione particolare, riconoscendo al Comune un diritto di prelazione sulla metà delle sedi vacanti o di nuova istituzione .
Il rischio teorico è evidente: l’ente pubblico potrebbe essere indotto a utilizzare le proprie funzioni programmatorie o organizzative per favorire le farmacie comunali rispetto a quelle private.
Tuttavia, l’ordinamento costruisce diversi argini a tale rischio, imponendo vincoli di motivazione, parità operativa, trasparenza, controllo contabile e separazione tra indirizzo politico-amministrativo e responsabilità professionale.
La società in house non è una farmacia “privilegiata”
La farmacia comunale gestita tramite società in house non diventa, per ciò solo, un esercizio sottratto alle regole del mercato. La deroga riguarda il momento dell’affidamento del servizio, non l’esercizio quotidiano dell’attività farmaceutica.
Sul piano operativo, la farmacia comunale resta soggetta alle medesime regole che valgono per le farmacie private: obblighi di servizio, turni, standard professionali, dispensazione dei farmaci a carico del Servizio sanitario nazionale e vigilanza sanitaria.
La legge n. 124/2017, in tema di orari, conferma che gli orari e i turni stabiliti dalle autorità competenti costituiscono il livello minimo di servizio per le farmacie convenzionate con il SSN; eventuali aperture aggiuntive devono essere comunicate all’autorità sanitaria competente e all’Ordine provinciale dei farmacisti.
La natura pubblica, quindi, incide soprattutto sulla governance e sui controlli, non sulle regole concorrenziali dell’esercizio.
La società in house può perseguire finalità sociali, come il presidio di zone decentrate, l’estensione degli orari o il mantenimento di servizi a bassa redditività, ma deve farlo entro un quadro di sostenibilità economica e senza beneficiare di indebite corsie preferenziali.
I requisiti dell’in house e il controllo analogo
Il modello in house si fonda su tre condizioni essenziali: controllo analogo dell’ente pubblico sulla società, prevalenza dell’attività svolta per l’ente o gli enti soci, e assenza di partecipazioni private idonee a incidere sulle decisioni strategiche. Il Testo unico sulle società a partecipazione pubblica, d.lgs. 175/2016, prevede che le società in house possano ricevere affidamenti diretti solo dalle amministrazioni che esercitano su di esse il controllo analogo, e solo in assenza di capitali privati influenti o determinanti.
Lo stesso art. 16 impone che oltre l’80% del fatturato sia realizzato nello svolgimento dei compiti affidati dall’ente pubblico o dagli enti soci, ammettendo attività ulteriori solo se funzionali a economie di scala o recuperi di efficienza .
Questo limite è particolarmente rilevante per le farmacie comunali, perché impedisce che la società in house si trasformi in un operatore commerciale libero di espandersi secondo logiche puramente imprenditoriali.
La governance è quindi più intensa di quella di una normale società di capitali.
Lo statuto, i patti parasociali o i regolamenti sul controllo analogo devono consentire al Comune di incidere sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative, ma tale potere di indirizzo non può tradursi in interferenza sull’atto professionale del farmacista. Il documento di partenza individua correttamente la distinzione tra organi societari, strumenti di controllo analogo e direzione tecnico-professionale affidata a un farmacista iscritto all’albo .
La direzione tecnica come presidio di autonomia professionale
Uno dei contrappesi più importanti è la separazione tra gestione societaria e direzione tecnica della farmacia. La società può essere controllata dal Comune, ma la responsabilità professionale dell’esercizio resta affidata a un farmacista direttore.
Questa distinzione è decisiva. Le scelte economiche, organizzative e di programmazione appartengono alla società e all’ente socio; la dispensazione del farmaco, la corretta informazione al paziente, la vigilanza sulla conservazione dei medicinali e il rispetto delle regole deontologiche restano invece nell’area della responsabilità professionale del farmacista. In questo modo, l’interesse finanziario dell’ente proprietario non dovrebbe mai prevalere sulla correttezza dell’atto sanitario.
La riforma concorrenziale del 2017 ha rafforzato, anche per le farmacie private organizzate in forma societaria, il principio per cui la direzione deve essere affidata a un farmacista in possesso dei requisiti di idoneità, confermando che la forma societaria non assorbe né sostituisce la responsabilità professionale.
Il rapporto con le farmacie private
La coesistenza tra farmacie comunali e private è regolata a monte dalla pianificazione della rete e a valle dalla parità delle regole di esercizio. Il numero e la collocazione delle sedi non derivano da una libera competizione commerciale, ma da criteri demografici e territoriali volti a garantire una distribuzione equilibrata del servizio. Il documento richiama correttamente il criterio demografico e la distanza minima tra sedi, nonché il meccanismo di equilibrio tra sedi comunali e sedi assegnate tramite concorso .
Sul piano concorrenziale, la farmacia comunale non può usare la propria natura pubblica per alterare il confronto con gli operatori privati. Non può godere di vantaggi regolatori nell’attività di vendita, né di esenzioni dagli obblighi ordinari. Al contrario, proprio perché riceve un affidamento diretto, è sottoposta a vincoli ulteriori: trasparenza, controllo pubblico, obblighi di motivazione e disciplina dei contratti pubblici per gli acquisti.
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È significativo anche il confronto con le catene private. La legge n. 124/2017 ha aperto la titolarità delle farmacie private alle società di capitali e ha introdotto il limite del 20% delle farmacie esistenti nella stessa regione o provincia autonoma controllabili, direttamente o indirettamente, dal medesimo soggetto . Le società in house comunali, invece, restano funzionalmente legate all’ente o agli enti pubblici soci e alla missione loro affidata, con un perimetro fisiologicamente molto più ristretto.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici e la motivazione rafforzata
Il d.lgs. 36/2023 non elimina il modello in house, ma ne rafforza la responsabilizzazione. L’art. 7 afferma il principio di auto-organizzazione amministrativa: le pubbliche amministrazioni possono scegliere tra autoproduzione, esternalizzazione e cooperazione, nel rispetto del Codice e del diritto dell’Unione europea.
Per l’affidamento diretto a società in house, tuttavia, la scelta deve essere motivata. Il provvedimento deve indicare i vantaggi per la collettività, le esternalità positive e la congruità economica della prestazione, anche rispetto a obiettivi di universalità, socialità, efficienza, economicità, qualità e razionale impiego delle risorse pubbliche.
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Per le farmacie comunali ciò significa che il Comune non può limitarsi ad affermare genericamente la natura pubblica del servizio. Deve dimostrare perché la gestione in house sia preferibile o comunque adeguata rispetto alle alternative: gara, società mista, azienda speciale o concessione a terzi. La scelta deve essere sostenuta da dati economici, standard qualitativi, obiettivi di servizio e coerenza con la programmazione sanitaria territoriale.
Servizio pubblico locale di rilevanza economica
La farmacia comunale non è un servizio puramente assistenziale. È un servizio con evidente contenuto sanitario e sociale, ma svolto attraverso un’attività economica: acquisto, vendita e dispensazione di medicinali e prodotti, consulenza professionale, convenzionamento con il SSN e gestione di un presidio aperto al pubblico.
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Il d.lgs. 201/2022, dedicato al riordino dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, prevede che l’ente locale scelga la modalità di gestione tra affidamento a terzi con gara, società mista, società in house o, per i servizi non a rete, gestione in economia o azienda speciale . La scelta deve essere preceduta da una valutazione delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio, dei costi per l’ente e per gli utenti, degli effetti sulla finanza pubblica e degli obblighi di servizio pubblico .
Quando la gestione avviene tramite società in house, il d.lgs. 201/2022 richiede una motivazione qualificata, soprattutto per gli affidamenti sopra soglia, con indicazione delle ragioni del mancato ricorso al mercato e dei benefici per la collettività in termini di investimenti, qualità del servizio, costi, impatto sulla finanza pubblica, universalità e accessibilità.
le mie conclusioni
La gestione delle farmacie comunali tramite società in house è legittima, ma non neutra. È uno strumento che consente al Comune di mantenere un presidio diretto su un servizio di forte rilevanza sociale, soprattutto nelle aree meno attrattive per il mercato o laddove l’amministrazione voglia garantire standard ulteriori di prossimità, accessibilità e continuità.
Proprio per questo, però, il modello richiede particolare rigore.
Il Comune deve evitare che il proprio ruolo di titolare, pianificatore e controllore si trasformi in un vantaggio competitivo indebito per le farmacie comunali. La società in house deve operare secondo criteri di efficienza, trasparenza, sostenibilità economica e parità concorrenziale, accettando controlli più incisivi rispetto agli operatori privati.
In definitiva, l’equilibrio del sistema si fonda su una distinzione essenziale: il Comune può scegliere l’in house per perseguire finalità pubbliche, ma non può utilizzare la natura pubblica della farmacia per alterare le regole del mercato.
La governance rafforzata, il controllo analogo, la motivazione dell’affidamento, la separazione della direzione tecnica e la vigilanza esterna sono la contropartita necessaria di un modello che rinuncia alla gara, ma non può rinunciare alla concorrenza, alla trasparenza e alla buona amministrazione.
Diritto Farmaceutico
Avv Aldo Lucarelli
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