Trasferimento delle Sedi Farmaceutiche e Competenze Comunali nel Contesto del Silenzio Amministrativo

Una recente pronuncia della giustizia amministrativa Ancona n 95/2026 offre l’occasione per ricostruire alcuni principi rilevanti in materia di

• organizzazione del servizio farmaceutico,

• trasferimento delle farmacie soprannumerarie,

• revisione della pianta organica e

• tutela contro l’inerzia della pubblica amministrazione.

La controversia traeva origine dalla richiesta di trasferimento di una farmacia da un comune con popolazione inferiore alla soglia prevista dalla legge verso una sede ritenuta disponibile in un altro comune della stessa regione. A fronte delle istanze e dei successivi solleciti presentati dall’interessato, l’amministrazione locale aveva rappresentato la necessità di procedere preliminarmente alla revisione biennale della pianta organica delle farmacie.

Nel corso del giudizio, l’ente locale aveva poi adottato una deliberazione con cui aveva rivisto la pianta organica e dichiarato non più disponibile la sede richiesta.

La vicenda ha così posto al giudice una pluralità di questioni: l’ammissibilità del ricorso contro il silenzio, l’individuazione dell’amministrazione competente sul trasferimento, la natura della revisione della pianta organica, la competenza interna tra Consiglio e Giunta e i presupposti del risarcimento e dell’indennizzo da ritardo.

La revisione della pianta organica come atto generale e pianificatorio

Il primo profilo affrontato riguarda la possibilità di utilizzare il rito contro il silenzio per ottenere l’adozione della revisione della pianta organica delle farmacie.

Rompendo un filone di cui abbiamo ampiamente parlato nel blog, il Tar Ancona sposa la tesi della non utilizzabilità del rito del silenzio avverso la mancata attivazione della procedura di revisione.

Ai sensi degli articoli 31 e 117 del codice del processo amministrativo, l’azione avverso il silenzio è diretta ad accertare l’illegittimità dell’inerzia della pubblica amministrazione quando su di essa grava uno specifico obbligo di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso.

Precisa il Tar Ancona “Al riguardo deve difatti richiamarsi il condivisibile indirizzo della giurisprudenza amministrativa secondo il quale

“lo speciale rimedio del ricorso avverso il silenzio può essere attivato non già per sollecitare lo svolgimento di qualsiasi tipo di attività da parte dell’amministrazione, ma esclusivamente per fare accertare al giudice l’illegittimità dell’inerzia dell’autorità nei casi in cui questa abbia un obbligo di provvedere.. (CdS 4204/2020).

Ad avviso di chi scrive l’interpretazione del Tar Ancona ha posto l’accento solo sul concetto di atto programmatorio non valorizzando che un obbligo di legge esiste ed ha una sua propria cadenza temporale, ovvero due anni ai sensi della legge 475/1968. Scollegando il termine biennale della revisione dall’obbligo di provvedere invece accade che la revisione diventi solo un atto di natura pianificatoria non coercibile.

Il trasferimento delle farmacie soprannumerarie e la competenza regionale

La seconda questione riguarda l’individuazione dell’autorità competente a decidere sull’istanza di trasferimento.

L’articolo 2, comma 2-bis, della legge n. 475 del 1968 disciplina il trasferimento delle farmacie soprannumerarie per decremento della popolazione.

Al riguardo il Tar ricorda che l’art. 1 della legge n. 124 del 4 agosto 2017 ha introdotto, nel corpus del già citato art. 2 della legge n. 475/1968, il nuovo comma 2-bis, il quale recita: “Fatta salva la procedura concorsuale di cui all’articolo 11 del decreto- legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, e successive modificazioni, nei comuni con popolazione inferiore a 6.600 abitanti, in cui le farmacie, non sussidiate, risultano essere soprannumerarie per decremento della popolazione, è consentita al farmacista titolare della farmacia, previa presentazione di apposita istanza, la possibilità di trasferimento presso i comuni della medesima regione ai quali, all’esito della revisione biennale di cui al comma 2 del presente articolo, spetta un numero di farmacie superiore al numero di farmacie esistenti nel territorio comunale, sulla base di una graduatoria regionale per titoli, che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate, e che si perfezioni in data anteriore all’avvio della procedura biennale del concorso ordinario per sedi farmaceutiche, di cui all’articolo 4 della legge 8 novembre 1991, n. 362. Ove l’istanza del farmacista venga accolta, il trasferimento si perfeziona previo pagamento di una tassa di concessione governativa una tantum pari a 5.000 euro”.

Orbene, la procedura di trasferimento disciplinata dalla disposizione testé citata consente ai farmacisti titolari di farmacie soprannumerarie per decremento della popolazione, non sussidiate, e ubicate in comuni con meno di 6.600 abitanti, di trasferirsi nelle sedi farmaceutiche vacanti e disponibili per il privato esercizio in altro Comune della stessa Regione, al fine di garantire alla popolazione ivi residente una piena assistenza farmaceutica: ma deve sottolinearsi, in proposito, che il relativo procedimento di assegnazione prevede che la Regione, all’esto della revisione biennale, formuli una graduatoria (appunto, “regionale”) per titoli, “che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate”.

Ne consegue che, stante la competenza regionale a provvedere in ordine a istanze di trasferimento di sede farmaceutica quale quella presentata dall’interessato, nel caso di specie alcun obbligo di provvedere sulla detta istanza poteva profilarsi in capo al Comune

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Da questa struttura normativa deriva che la competenza a esaminare e definire le istanze di trasferimento appartiene alla regione.

Il comune conserva funzioni rilevanti, in particolare in relazione alla revisione della pianta organica e all’individuazione delle zone nelle quali collocare le farmacie. Non è però competente ad adottare il provvedimento conclusivo sul trasferimento previsto dal comma 2-bis.

Ne consegue che il ricorso contro il silenzio non può essere proposto nei confronti di un’amministrazione priva del potere di decidere sull’istanza. In assenza di competenza sostanziale, manca infatti anche la legittimazione passiva dell’ente rispetto all’azione proposta.

Il principio ha una portata generale: l’obbligo di provvedere presuppone sempre la titolarità del potere.

Non può essere dichiarata illegittima l’inerzia di un’autorità che l’ordinamento non individua come competente ad adottare il provvedimento richiesto.

La revisione biennale quale presupposto del trasferimento

La disciplina del trasferimento si collega strettamente alla revisione della pianta organica.

L’articolo 2 della legge n. 475 del 1968 stabilisce che ogni comune deve disporre di un numero di farmacie rapportato alla popolazione residente. La revisione deve avvenire entro il mese di dicembre di ogni anno pari sulla base dei dati demografici ufficiali.

La revisione rappresenta quindi un presupposto logico e giuridico del trasferimento: soltanto all’esito di tale attività è possibile verificare se in un determinato territorio vi siano sedi vacanti o

comunque disponibili per il privato esercizio.

Ciò non significa, tuttavia, che il singolo interessato possa trasformare la revisione in un procedimento individuale attivabile su domanda… a meno non siano scaduti i termini biennali (ad avviso di cui scrive)

La revisione della pianta organica ed il trasferimento infra regione sono due procedimenti che si intrecciano ma che mantengono una loro funzionale autonomia, il coordinamento tra le due procedure deve essere analizzato prima di procedere senza sottovalutare CHI sia il titolare del potere e COSA possa essere sollecitato in fase attuativa al singolo ente, il tutto per non incorrere in procedure inammissibili.

E’ solo il caso di evidenziare prima di concludere che la revisione comunale é atto della Giunta e non del Consiglio.

Difatti, gli atti amministrativi di individuazione delle nuove sedi farmaceutiche appartengono al novero dei provvedimenti esecutivi e di gestione amministrativa rientranti nella residuale sfera di competenze della Giunta Comunale, laddove il Consiglio Comunale è l’organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo, alla cui competenza la legge riserva gli atti di carattere strategico e programmatico nella vita della comunità locale (cfr., da ultimo, TAR Piemonte, sez. II, 15 settembre 2020, n. 537; TAR Campania, Salerno, sez. III, 29 marzo 2023, n. 717)

In termini è stato, altresì, recentemente puntualizzato che

“la valenza programmatoria della localizzazione di nuove sedi è alquanto sfumata - poiché non si tratta di riorganizzare il servizio farmaceutico in ambito comunale ma di completarlo - e, comunque, non è tale da attrarla alla ristretta competenza dell'organo consiliare” (TAR Sardegna, sez. I, 11 gennaio 2023, n. 5).

mancato provvedimento amministrativo, risarcimento o indennizzo?

A tale ultimo riguardo è sufficiente notare che, non può reputarsi dimostrata la spettanza del bene della vita a cui si correla la pretesa risarcitoria azionata.

Infatti, anche il risarcimento del danno da ritardo nella conclusione del procedimento, previsto dal comma 1 dell’art. 2 bis della l. n. 241/1990, richiede la prova del danno, del comportamento colposo o doloso dell’Amministrazione e del nesso di causalità, come riconosciuto dalla pacifica giurisprudenza (cfr., ex ceteris, Cons. Stato, Sez. IV, 20 ottobre 2020, n. 6353: «il danno prodottosi nella sfera giuridica del privato, e del quale quest’ultimo deve fornire la prova sia sull’an che sul quantum, deve essere sempre riconducibile, secondo la verifica del nesso di causalità, al comportamento inerte ovvero all’adozione tardiva del provvedimento conclusivo del procedimento, da parte dell’Amministrazione (cfr. Cons Stato, Sez. V, 2 aprile 2020, n. 2210) e non solo alla durata in sé del procedimento»; cfr. anche Cons. Stato, sez. II, 12 aprile 2021, n. 2960).

E l’indennizzo?

al fine di ottenere l’indennizzo da mero ritardo nella conclusione del procedimento secondo quanto previsto dal comma 2 dell’art. 2 bis della l. n. 241/1990, l’istante è tenuto ad azionare il potere sostitutivo previsto dall’art. 2, comma 9-bis, della stessa legge, nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, oppure, nel caso di procedimenti in cui intervengano più Amministrazioni, a presentare istanza all’Amministrazione procedente perché questa la trasmetta tempestivamente al titolare del potere sostitutivo dell’amministrazione responsabile del ritardo (cfr. art. 28, co. 2, d.l. n. 69/2013, conv. con l. n. 98/2013).

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Per il farmacista interessato diventa essenziale ricostruire preventivamente la sequenza procedimentale, individuare l’autorità competente per ciascun adempimento e attivare tempestivamente gli strumenti di sollecito e sostituzione previsti dall’ordinamento.

Anche sul piano economico, la sola tardività non è sufficiente: il risarcimento richiede la prova concreta del danno e della spettanza del bene della vita, mentre l’indennizzo presuppone il tempestivo ricorso al potere sostitutivo.

La vicenda conferma, in definitiva, che nel diritto farmaceutico la corretta individuazione del potere amministrativo non rappresenta una questione meramente formale, ma costituisce il presupposto indispensabile per costruire una strategia di tutela ammissibile ed efficace.

Studio Legale Angelini Lucarelli

Avv. Aldo Lucarelli

Diritto Farmaceutico