Trasferimento farmacia in altro Comune e revisione comunale

Al Comune spetta la funzione di pianificazione territoriale del servizio farmaceutico: esso, sentiti l’Azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti, individua le zone nelle quali collocare le farmacie e procede alla revisione della pianta organica, al fine di assicurare una distribuzione equilibrata del servizio sul territorio e l’accessibilità anche nelle aree meno popolate. Tale attività, pur avendo natura pianificatoria, resta interna alla sfera comunale e, secondo l’orientamento giurisprudenziale richiamato, compete alla Giunta comunale, non al Consiglio.

Diversa è invece la competenza della Regione nelle ipotesi di trasferimento previste dall’art. 2, comma 2-bis, della l. n. 475/1968: quando il titolare di una farmacia soprannumeraria, situata in un Comune con popolazione inferiore a 6.600 abitanti, chiede di trasferirsi in altro Comune della medesima Regione, l’istanza deve essere valutata nell’ambito di una procedura regionale, mediante formazione di una graduatoria per titoli che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle domande. In sintesi, il Comune programma e localizza le sedi farmaceutiche sul proprio territorio; la Regione governa invece la procedura di assegnazione o trasferimento tra Comuni, quando la legge richiede una graduatoria regionale.

La giurisprudenza sul punto ha evidenziato la netta differenza tra l’Istanza di revisione ✍️ della pianta organica (da rivolgere al Comune) dall’istanza di trasferimento in altro Comune da rivolgere alla Regione.

Le due istanze però si intrecciano in quanto il trasferimento in altro comune é subordinata a stringenti requisiti, vediamo la giurisprudenza del Tar Campobasso 95/2026 in tal senso.

“1. Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall’articolo 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune , sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate.

2. Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall’Istituto nazionale di statistica.

2-bis. Fatta salva la procedura concorsuale di cui all’articolo 11 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, e successive modificazioni, nei comuni con popolazione inferiore a 6.600 abitanti , in cui le farmacie, non sussidiate, risultano essere soprannumerarie per decremento della popolazione, è consentita al farmacista titolare della farmacia, previa presentazione di apposita istanza, la possibilità di trasferimento presso i comuni della medesima regione al comma 2 del presente articolo ai quali, all’esito della revisione biennale di cui, spetta un numero di farmacie superiore al numero di farmacie esistenti nel territorio comunale , sulla base di una graduatoria regionale per titoli, che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate, e che si perfezioni in data anteriore all’avvio della procedura biennale del concorso ordinario per sedi farmaceutiche, di cui all’articolo 4 della legge 8 novembre 1991, n. 362. Ove l’istanza del farmacista venga accolta, il trasferimento si perfeziona previo pagamento di una tassa di concessione governativa una tantum pari a 5.000 euro”.

si deve evidenziare però che l’atto di revisione della pianta organica Comunale costituisce un atto di pianificazione, rappresentata un precedente logico rispetto all’accoglimento dell’istanza di trasferimento della farmacia in altro Comune: sicché la mancata adozione della revisione della pianta organica delle farmacie da parte del Comune potrebbe rappresentare uno scoglio rispetto all’istanza di trasferimento in altro comune da parte della Regione.

Nel caso prospettato dal Tar Campobasso si arriva all’assunto secondo cui l’inerzia del Comune e quindi il silenzio sulla Istanza di revisione della pianta organica non sarebbe coercibile e ciò nell’assunto che si tratti di atto di pianificazione generale (sul punto non siamo concordi a patto di non incorrere nell’ obbligo legale biennale come affronto il altri post sul tema)

Quando l’istanza di revisione ✍️ della pianta organica farmacie non é coercibile

Al riguardo deve difatti richiamarsi il condivisibile indirizzo della giurisprudenza amministrativa secondo il quale “lo speciale rimedio del ricorso avverso il silenzio può essere attivato non già per sollecitare lo svolgimento di qualsiasi tipo di attività da parte dell’amministrazione, ma esclusivamente per fare accertare al giudice l’illegittimità dell’inerzia dell’autorità nei casi in cui questa abbia un obbligo di provvedere. In particolare, il ricorso avverso il silenzio, essendo finalizzato a sollecitare l’esercizio di un pubblico potere, non è esperibile allorchè l’atto di cui si chiede l’adozione sia a contenuto regolamentare o generale, come nel caso degli atti di pianificazione del territorio, i quali sono rivolti ad una pluralità indifferenziata di destinatari e non producono effetti nella sfera giuridica di singoli soggetti specificamente individuati. Il rito del silenzio è strettamente circoscritto all’attività amministrativa di natura provvedimentale, ossia finalizzata all’adozione di atti destinati a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari.

Detto in altri termini, il silenzio inadempimento è configurabile al cospetto di un obbligo giuridico di provvedere da parte dell’amministrazione, cioè di esercitare una pubblica funzione normativamente attribuita alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta; presupposto per l’azione avverso il silenzio è dunque l’esistenza di uno specifico obbligo, e non già di una generica facoltà o di una mera potestà, dell’amministrazione di adottare un provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica differenziata del ricorrente (Cons. Stato, III, 1 luglio 2020, n. 4204)” ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 2930/2021).

A parere del Collegio tali principi possono essere applicati, per analogia di ratio, anche all’attività di pianificazione avente ad oggetto, non già la formazione ex novo, bensì la revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche nel territorio di un Comune. Tar Campobasso 2026 n.95

Quando l’istanza di avvio della revisione ✍️ della pianta organica farmacie é un obbligo per il Comune.

Secondo il sottoscritto autore però tale principio é applicabile solo quando la revisione della pianta organica venga richiesta con Istanza da un farmacista per un proprio esclusivo interesse e NON nel diverso caso di sollecitazione al Comune per il rispetto del termine biennale legale.

Al riguardo il Collegio ricorda che l’art. 1 della legge n. 124 del 4 agosto 2017 ha introdotto, nel corpus del già citato art. 2 della legge n. 475/1968, il nuovo comma 2-bis, il quale recita: “Fatta salva la procedura concorsuale di cui all’articolo 11 del decreto- legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, e successive modificazioni, nei comuni con popolazione inferiore a 6.600 abitanti, in cui le farmacie, non sussidiate, risultano essere soprannumerarie per decremento della popolazione, è consentita al farmacista titolare della farmacia, previa presentazione di apposita istanza, la possibilità di trasferimento presso i comuni della medesima regione ai quali, all’esito della revisione biennale di cui al comma 2 del presente articolo, spetta un numero di farmacie superiore al numero di farmacie esistenti nel territorio comunale, sulla base di una graduatoria regionale per titoli, che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate, e che si perfezioni in data anteriore all’avvio della procedura biennale del concorso ordinario per sedi farmaceutiche, di cui all’articolo 4 della legge 8 novembre 1991, n. 362. Ove l’istanza del farmacista venga accolta, il trasferimento si perfeziona previo pagamento di una tassa di concessione governativa una tantum pari a 5.000 euro”.

Orbene, la procedura di trasferimento disciplinata dalla disposizione testé citata consente ai farmacisti titolari di farmacie soprannumerarie per decremento della popolazione, non sussidiate, e ubicate in comuni con meno di 6.600 abitanti, di trasferirsi nelle sedi farmaceutiche vacanti e disponibili per il privato esercizio in altro Comune della stessa Regione, al fine di garantire alla popolazione ivi residente una piena assistenza farmaceutica: ma deve sottolinearsi, in proposito, che il relativo procedimento di assegnazione prevede che la Regione, all’esto della revisione biennale, formuli una graduatoria (appunto, “regionale”) per titoli, “che tenga conto anche dell’ordine cronologico delle istanze di trasferimento presentate”.

Ne consegue che, stante la competenza regionale a provvedere in ordine a istanze di trasferimento di sede farmaceutica quale quella presentata dall’interessato, nel caso di specie alcun obbligo di provvedere sulla detta istanza poteva profilarsi in capo al Comune: l’istanza di trasferimento avrebbe dovuto essere formulata alla Regione, secondo le modalità definite dalla disciplina sopra richiamata.

La competenza alla revisione della pianta organica delle farmacie presenti nel territorio comunale esorbita, difatti, dalle attribuzioni del Consiglio comunale, rientrando invece tra le prerogative della Giunta.

Al riguardo, il Collegio ricorda introduttivamente che l’art. 2 della Legge n. 475/1968, come modificata dal D.L. n. 1/2012, stabilisce che, “al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie (…)”. Il dettato della norma, quindi, si esprime chiaramente nel senso di attribuire l’individuazione e la localizzazione delle nuove sedi farmaceutiche all’Ente locale, trattandosi di attività volta a garantire un ordinato assetto del territorio alla luce degli effettivi bisogni della collettività e, dunque, connessa ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai Comuni in quanto enti appartenenti a un livello di governo più vicino ai cittadini (Cons. Stato, Sez. III, 2 aprile 2020, n. 2240).

Ciò detto, sul piano giurisprudenziale esiste un orientamento che risulta consolidato nel senso di riconoscere la competenza alla revisione della pianta organica delle farmacie al Comune, e per esso alla Giunta Comunale (cfr., ex multis, TAR Calabria – Sez. Staccata di Reggio Calabria, sentenza n. 168/2025; Cons. Stato, Sez. III, 18 ottobre 2019, n. 5256; Id., 28 novembre 2018, n. 6757).

Difatti, gli atti amministrativi di individuazione delle nuove sedi farmaceutiche appartengono al novero dei provvedimenti esecutivi e di gestione amministrativa rientranti nella residuale sfera di competenze della Giunta Comunale, laddove il Consiglio Comunale è l’organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo, alla cui competenza la legge riserva gli atti di carattere strategico e programmatico nella vita della comunità locale (cfr., da ultimo, TAR Piemonte, sez. II, 15 settembre 2020, n. 537; TAR Campania, Salerno, sez. III, 29 marzo 2023, n. 717).

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In termini è stato, altresì, recentemente puntualizzato che “la valenza programmatoria della localizzazione di nuove sedi è alquanto sfumata - poiché non si tratta di riorganizzare il servizio farmaceutico in ambito comunale ma di completarlo - e, comunque, non è tale da attrarla alla ristretta competenza dell'organo consiliare” (TAR Sardegna, sez. I, 11 gennaio 2023, n. 5).

Possiamo quindi concludere che

la revisione della pianta organica farmacie é atto della Giunta Comunale non coerbile sempre con ricorso al Tar ove tale atto sia richiesto con Istanza al di fuori dei termini di legge.

E che l’istanza di trasferimento della farmacia in altro Comune é atto riservato alla Regione che si incrocia con le competenze comunali in tema di revisione senza mai scontrasi.

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Avv Aldo Lucarelli

Diritto Farmaceutico