Concorso ordinario e concorso straordinario farmacie tra vincoli di gestione e apertura della sede
- Avv Aldo Lucarelli
- 10 giu
- Tempo di lettura: 8 min
Il confronto tra concorso ordinario e concorso straordinario per l’assegnazione di sedi farmaceutiche non può essere limitato alla diversa struttura della procedura selettiva.
È vero che il concorso ordinario, come quello bandito dalla Regione Puglia nel 2025, è un concorso per titoli ed esame, mentre il concorso straordinario introdotto dall’art. 11 del D.L. n. 1/2012, convertito nella L. n. 27/2012, nasceva come procedura eccezionale per soli titoli, finalizzata all’apertura accelerata delle nuove sedi. Tuttavia, le differenze più rilevanti emergono soprattutto nella fase successiva all’assegnazione: la gestione della farmacia e il rispetto del termine per l’apertura.
1. La gestione della farmacia nell’ordinario: assegnazione individuale e obblighi successivi
Nel concorso ordinario la logica è quella dell’assegnazione della sede al candidato risultato utilmente collocato in graduatoria.
Dopo l’accettazione della sede proposta, la Regione adotta il provvedimento di assegnazione, notificato all’assegnatario, al Comune e alla ASL competente.
Da quel momento si apre una fase amministrativa particolarmente delicata.
L’assegnatario non è ancora, in senso pienamente operativo, titolare di una farmacia aperta al pubblico: deve compiere una serie di adempimenti propedeutici al rilascio dell’autorizzazione comunale all’apertura e all’esercizio, entro trenta giorni dalla notifica PEC dell’atto di assegnazione, il candidato deve trasmettere alla Regione la ricevuta del pagamento della tassa di concessione regionale e gli estremi del locale individuato per l’apertura, che deve ricadere nella zona perimetrale della sede assegnata.
La scelta del locale non è quindi un profilo meramente imprenditoriale, ma un elemento essenziale della procedura.
L’individuazione dell’immobile (C1) deve rispettare la zona della sede farmaceutica, la distanza legale dalle altre farmacie, la conformità urbanistica, igienico-sanitaria e funzionale dei locali, nonché le verifiche demandate al Comune e agli organi competenti.
Nel concorso ordinario non vi è, di regola, il peculiare vincolo della “gestione associata” tipico del concorso straordinario.
Tuttavia, restano fermi i vincoli generali derivanti dalla normativa farmaceutica: incompatibilità, divieti di cumulo, regole sulla titolarità, controllo dei requisiti dichiarati e limiti derivanti dall’art. 112 del Testo Unico in tema di impossibilità di cumulare più titolarità ove la disciplina lo impedisca.
Particolare attenzione merita, inoltre, il divieto collegato alla precedente cessione di farmacia o di quote su cui abbiamo sviluppato numerosi pareri ed articoli che trovare nel blog.
Ad esempio nel bando Puglia 2025 si richiama il divieto decennale e impone che la condizione di non aver ceduto la farmacia o determinate quote societarie sussista non solo al momento della domanda, ma fino al rilascio dell’autorizzazione all’apertura della farmacia nella sede vinta.
Questo significa che la verifica non si esaurisce nella fase di ammissione al concorso, ma accompagna l’intero percorso fino alla concreta apertura dell’esercizio.
2. Il concorso straordinario: la centralità della gestione associata
Nel concorso straordinario il tema della gestione assume una rilevanza del tutto peculiare. L’art. 11 del D.L. n. 1/2012 ha previsto la possibilità per più farmacisti di partecipare in forma associata, sommando i titoli posseduti. Tale meccanismo ha rappresentato uno degli elementi più innovativi e, al tempo stesso, più problematici della procedura straordinaria.
La partecipazione associata non era una mera modalità di presentazione della domanda. Essa incideva direttamente sulla futura titolarità e gestione della farmacia. Infatti, ove i candidati associati risultassero vincitori, la titolarità della farmacia assegnata era condizionata al mantenimento della gestione associata, su base paritaria, da parte degli stessi vincitori.
Il punto è decisivo: chi ha concorso in associazione non può poi trattare la farmacia come se fosse stata assegnata individualmente a uno solo dei partecipanti. La ratio della norma è evidente: consentire la somma dei titoli significa attribuire un vantaggio competitivo al gruppo; a tale vantaggio corrisponde un vincolo nella fase gestoria. In altri termini, i candidati che hanno beneficiato della partecipazione associata devono poi gestire effettivamente la farmacia insieme, in modo paritario.
Il vincolo originario era previsto per dieci anni; successivamente la L. n. 124/2017 ha ridotto il periodo a tre anni dalla data di autorizzazione all’esercizio della farmacia. La riduzione del termine non ha però eliminato la natura del vincolo: per il periodo previsto dalla legge, la gestione deve restare riferibile agli stessi vincitori associati e deve conservare il carattere paritario.
Ne discendono conseguenze pratiche rilevanti. Prima della scadenza del vincolo, non è liberamente configurabile l’ingresso di soggetti estranei all’originario gruppo dei vincitori, né può essere svuotata la partecipazione di uno dei coassegnatari, trasformandolo in socio meramente formale. La gestione associata non è un’etichetta, ma un obbligo sostanziale di co-gestione.
3. Ordinario e straordinario: due modelli diversi di responsabilità post-assegnazione
La differenza tra ordinario e straordinario emerge, quindi, soprattutto dopo la pubblicazione della graduatoria e l’assegnazione della sede.
Nel concorso ordinario il candidato assegnatario deve dimostrare la permanenza dei requisiti, adempiere agli obblighi amministrativi, individuare il locale e aprire la farmacia entro il termine previsto. Il baricentro è sull’idoneità individuale del vincitore e sulla tempestiva attivazione del servizio farmaceutico.
Nel concorso straordinario, invece, quando la partecipazione è avvenuta in forma associata, il baricentro è anche sul rispetto del patto legale di gestione: la farmacia deve essere gestita dagli stessi vincitori, su base paritaria, per il periodo imposto dalla legge. Il vincolo gestorio costituisce il contrappeso alla possibilità, riconosciuta in sede concorsuale, di sommare i titoli.
È proprio questo aspetto che ha generato numerose controversie. La giurisprudenza amministrativa ha più volte sottolineato che la partecipazione associata non può essere utilizzata per conseguire un vantaggio in graduatoria e poi consentire, subito dopo, la concentrazione della gestione in capo a uno solo dei vincitori o l’ingresso di soggetti terzi non partecipanti alla procedura.
4. Il termine per l’apertura della sede: natura e conseguenze
Il termine per l’apertura della sede rappresenta uno dei profili più sensibili per l’assegnatario.
Nel concorso ordinario (ad esempio Puglia 2025), l’art. 20 del bando stabilisce che il termine per l’apertura della sede farmaceutica assegnata è di sei mesi dalla data della PEC di notifica dell’atto dirigenziale di assegnazione, a pena di decadenza.
Non si tratta, dunque, di un termine meramente ordinatorio.
L’omessa apertura entro il termine previsto comporta la decadenza dall’assegnazione salvo giustificate proroghe da chiedere.
Sul piano pratico, il termine di sei mesi deve essere gestito con grande attenzione. Non basta individuare astrattamente un locale: occorre ottenere la disponibilità giuridica dell’immobile, verificare la compatibilità con la zona farmaceutica, rispettare le distanze, predisporre i locali, presentare le istanze al Comune, superare le verifiche di competenza e ottenere l’autorizzazione all’apertura e all’esercizio.
Il rischio è sottovalutare il tempo necessario per gli adempimenti urbanistici, sanitari, edilizi e amministrativi.
Il termine decorre dalla notifica dell’assegnazione, non dal momento in cui l’assegnatario abbia completato la ricerca del locale o abbia ottenuto tutti i pareri necessari. Per questa ragione, la fase preparatoria deve essere avviata immediatamente dopo l’accettazione della sede e, ove possibile, già durante la fase di interpello e valutazione delle zone.
5. Il rapporto tra apertura e autorizzazione comunale
L’apertura della farmacia non dipende solo dalla volontà dell’assegnatario. Il Comune competente deve rilasciare l’autorizzazione all’apertura e all’esercizio, previa verifica del rispetto delle norme applicabili, tra cui quelle contenute negli artt. 108, 111 e 112 del TULLSS.
Ciò non elimina, però, la responsabilità dell’assegnatario nel rispettare il termine.
Proprio perché il procedimento autorizzatorio richiede tempi tecnici, è necessario presentare le istanze con congruo anticipo e curare tempestivamente ogni adempimento.
Eventuali ritardi nella scelta del locale, nella predisposizione della documentazione o nella regolarizzazione dei locali possono tradursi in un rischio di decadenza.
Il termine di apertura, quindi, non va letto come il termine entro cui iniziare ad attivarsi, ma come il termine entro cui la sede deve essere effettivamente aperta al pubblico, salvo eventuali discipline regionali o provvedimenti specifici che consentano proroghe in presenza di ragioni oggettive e adeguatamente documentate.
6. La decadenza: non solo mancata apertura
La fase successiva all’assegnazione è quindi una fase di controllo e consolidamento. Il vincitore non acquisisce una posizione definitivamente stabile per il solo fatto di essere utilmente collocato in graduatoria o di aver accettato la sede. La stabilità della posizione dipende dal corretto completamento degli adempimenti successivi e dall’effettiva apertura della farmacia.
7. Conclusioni
Il concorso ordinario e il concorso straordinario condividono la finalità pubblicistica di garantire l’apertura delle sedi farmaceutiche e il rafforzamento dell’assistenza territoriale. Tuttavia, divergono profondamente quanto ai vincoli gestori.
Nel concorso ordinario, il tema principale è il rispetto degli adempimenti individuali dell’assegnatario: permanenza dei requisiti, pagamento della tassa, individuazione del locale, rilascio dell’autorizzazione e apertura nei termini.
Nel concorso straordinario, specie in caso di partecipazione associata, si aggiunge un vincolo ulteriore: la gestione della farmacia deve restare in capo agli stessi vincitori associati, su base paritaria, per il periodo imposto dalla legge. Tale vincolo è il prezzo giuridico del vantaggio ottenuto attraverso la somma dei titoli.
Concorsi e le incompatibilità farmaceutiche?
Il regime delle incompatibilità rimane quello di sempre come delineato dagli artt. 7 e 8 della Legge n. 362/1991 quali barriere d'accesso e controlli di continuità del mondo farmaceutico.
Nel quadro degli adempimenti successivi all'assegnazione e propedeutici al rilascio dell'autorizzazione all'apertura, un ruolo centrale è occupato dalla rigida verifica dell'assenza di cause di incompatibilità.
Nel blog trovare decine di casi svolti sulle incompatibilità e sulla “tempistica” della rimozione.
I bandi regionali recepiscono integralmente il dettato normativo degli articoli 7 e 8 della Legge 8 novembre 1991, n. 362, i quali configurano un sistema di garanzia volto a preservare l'indipendenza della professione farmaceutica e a prevenire conflitti di interesse o concentrazioni di mercato distorsive del servizio pubblico.
Sotto il profilo soggettivo e oggettivo, il legislatore delinea confini precisi:
Il divieto di cumulo e la titolarità societaria (Art. 7): La partecipazione alla titolarità di una farmacia – sia essa individuale o in forma societaria – è incompatibile con qualsiasi altra eccezione di titolarità, gestione o associazione in altre farmacie. Sebbene la riforma della Legge sulla Concorrenza (L. n. 124/2017) abbia aperto alle società di capitali e rimosso il limite numerico di quattro farmacie in capo al medesimo soggetto, restano fermi i vincoli di incompatibilità previsti dal comma 2 dell'art. 7 per i soci, i quali non possono trovarsi in condizioni che ne compromettano l'esclusività del servizio, a tal proprosito andrà distinta la titolarità delle quote societarie dalla gestione, anche se tale aspetto aveva un connotato suo proprio (molto stringente) nel concorso straordinario ove non era possibile scindere proprietà e gestione.
L'incompatibilità con la filiera del farmaco e la libera professione (Art. 8): L'art. 8 della L. n. 362/1991 stabilisce una radicale incompatibilità tra la titolarità/gestione della farmacia e due macro-aree:
1 Rapporto di pubblico o privato impiego e professione medica: Non è consentito cumulare la titolarità con l'esercizio di altre professioni sanitarie (in primis quella medica, per l'evidente conflitto tra prescrizione e dispensazione del farmaco) o con qualsiasi rapporto di lavoro pubblico o privato, anche a tempo parziale, laddove ciò mini l'obbligo di presenza e continuità del farmacista.
Anche tale aspetto va connaturato al tipo di partecipazione se attiva o di mero investimento, ma non ai fini concorsuali ove l’assegnatario é tenuto alla gestione diretta.
2 Posizioni nella filiera industriale e distributiva: La norma vieta espressamente la coesistenza della qualità di titolare o socio di farmacia con la titolarità, la quota societaria o il ruolo di amministratore in aziende farmaceutiche produttrici, distributori all'ingrosso o imprese intermediarie. A tal proposito abbiamo visto anche il caso del divieto di partecipazione di quota di società titolare di farmacie e case di cura (il noto caso Marche).
La ratio è scongiurare fenomeni di integrazione verticale che alterino la terzietà del farmacista nella scelta e nella proposta del presidio terapeutico al cittadino.
Si stanno aprendo profili di società europea e vendita in-Line di farmaci OTP su base comunitaria, elementi però ancora in fase embrionale.
Nello specifico del concorso ordinario farmacie la sussistenza di una di queste cause non opera semplicemente come motivo di esclusione originario, ma si qualifica come condizione risolutiva dell'assegnazione.
Sul punto si vedano i post relativi a “decadenza della assegnazione”.
Il candidato vincitore che si trovi in una situazione di incompatibilità (ad esempio, perché dipendente pubblico o privato, o socio in altra compagine titolare di farmacia) ha l'obbligo di rimuovere la causa ostativa prima del rilascio dell'autorizzazione comunale all'esercizio, a pena di decadenza insanabile dalla sede stessa.
Ciò impone un'attenta programmazione dei tempi tecnici di recesso da precedenti impieghi o di cessione di quote societarie interferenti, attività che devono incastrarsi perfettamente nel perentorio termine di sei mesi previsto per l'apertura della sede.
Gli aspetti sono quindi molteplici e mutevoli nel tempo. La vera partita, dunque, non si esaurisce con la vittoria del concorso. Inizia proprio con l’assegnazione della sede: da quel momento il farmacista deve trasformare il risultato concorsuale in una farmacia effettivamente aperta, autorizzata e gestita nel rispetto dei vincoli di legge.
Avv Aldo Lucarelli
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