Ricette irregolari e addebiti al farmacista
Ricette irregolari e addebiti al farmacista: il Consiglio di Stato chiarisce responsabilità, controlli e limiti del contraddittorio
Quando una prescrizione farmaceutica risulta irregolare, l’addebito al titolare della farmacia non costituisce una sanzione disciplinare, ma la conseguenza del particolare meccanismo di controllo previsto dalla convenzione con il Servizio sanitario nazionale.
La responsabilità convenzionale della farmacia resta distinta da quella, anche penale, eventualmente imputabile al medico prescrittore.
È questo uno dei passaggi centrali della sentenza Consiglio di Stato, Sezione III, 5 giugno 2026, n. 4552, pronunciata sull’appello relativo a un addebito di 203.906,17 euro disposto dalla ASL per confezioni di medicinale eccedenti la durata della terapia prescritta.
La decisione assume particolare interesse per le farmacie convenzionate, perché affronta congiuntamente tre profili:
1) il procedimento di annullamento delle ricette previsto dal D.P.R. n. 371/1998,
2) le garanzie partecipative della legge n. 241/1990 e
3) l’estensione dei doveri di controllo che gravano sul farmacista nella dispensazione di medicinali a carico del SSN.
Il caso: prescrizioni anomale e addebito esorbitante
La controversia nasce dalla dispensazione di farmaci costosi a una paziente oncologica. L’addebito riguardava le confezioni mensili eccedenti i trenta giorni di terapia prescritta.
Nel corso di un’ispezione del gennaio 2019, i NAS avevano rinvenuto presso la farmacia sette ricette SSN timbrate e firmate dal medico, ma prive della prescrizione, nonché tredici bollini a lettura ottica relativi al medicinale.
Un collaboratore della farmacia era stato inoltre sorpreso mentre compilava una delle ricette alla presenza della paziente.
A seguito degli accertamenti, la struttura farmaceutica territoriale della ASL avviava due distinti procedimenti:
uno diretto al deferimento della farmacia e
L’altro finalizzato all’addebito del farmaco dispensato in eccesso rispetto a quanto previsto dalla scheda tecnica.
È proprio la distinzione tra questi due binari procedimentali a costituire uno degli snodi fondamentali della pronuncia.
D.P.R. n. 371/1998: annullamento delle ricette e procedimento disciplinare non coincidono
L’art. 10 del D.P.R. n. 371/1998 disciplina l’attività della Commissione farmaceutica e, secondo la ricostruzione accolta dal Consiglio di Stato, impone di distinguere il controllo sulle ricette irregolari dal successivo ed eventuale deferimento della farmacia.
Per il primo procedimento, i commi da 6 a 12 attribuiscono alla Commissione il potere di esaminare le ricette e, all’esito del controllo, di adottare una delle determinazioni previste dall’accordo: annullamento totale o parziale della ricetta oppure convalida definitiva del pagamento. I provvedimenti vengono poi comunicati all’azienda sanitaria affinché questa proceda agli eventuali addebiti.
Diverso è il procedimento che consegue all’accertamento di rilevanti e reiterate inosservanze degli obblighi convenzionali. In tale ipotesi si apre il distinto percorso del deferimento, nell’ambito del quale l’art. 10 contempla le controdeduzioni dell’interessato.
La differenza non è meramente formale. Incide direttamente sull’ampiezza delle garanzie procedimentali riconosciute alla farmacia.
Nessun contraddittorio preventivo nell’annullamento delle ricette
Uno dei motivi di appello riguardava proprio l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e la conseguente impossibilità, secondo la farmacia, di partecipare alla fase amministrativa.
Il Consiglio di Stato respinge la censura.
Secondo la Sezione III, la disciplina specifica del procedimento di annullamento delle ricette non contempla la partecipazione preventiva dell’interessato.
Una volta accertata l’irregolarità, la Commissione si muove infatti all’interno di uno schema decisorio circoscritto: può annullare la ricetta oppure convalidarne il pagamento; all’annullamento segue l’addebito del relativo costo alla farmacia.
La sentenza qualifica dunque il procedimento come strettamente vincolato, distinguendolo espressamente dal procedimento di deferimento, nel quale sono invece previste le controdeduzioni della farmacia.
Ne deriva un principio di notevole rilievo operativo: non ogni procedimento che può produrre conseguenze patrimoniali per la farmacia richiede, per ciò solo, un contraddittorio preventivo secondo lo schema invocato dall’interessato.
Occorre prima individuare la natura e la disciplina dello specifico procedimento.
Il ruolo dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990
La natura vincolata dell’attività amministrativa assume rilievo anche rispetto all’art. 21-octies della legge n. 241/1990.
Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato sottolinea un elemento concreto particolarmente importante: i fatti risultanti dagli accertamenti dei NAS e dell’Azienda non erano stati messi in discussione dall’interessata. Secondo il Collegio, pertanto, non risultava dimostrabile che un eventuale contributo partecipativo avrebbe potuto condurre la Commissione a una decisione diversa.
Il punto merita attenzione. La pronuncia non costruisce una generale irrilevanza del diritto di partecipazione nei rapporti tra farmacie e SSN; collega invece la conclusione alla specifica struttura vincolata del procedimento di annullamento e alle circostanze accertate nel caso concreto.
Il farmacista non è un mero esecutore della prescrizione
Il passaggio probabilmente più significativo della sentenza sul piano professionale riguarda i doveri gravanti sulla farmacia.
Il Consiglio di Stato respinge la prospettiva secondo cui la responsabilità potrebbe essere integralmente trasferita sul medico prescrittore.
Nel rapporto convenzionale con il SSN, il farmacista conserva infatti una propria e autonoma sfera di responsabilità.
Nel caso deciso, il Collegio individua una serie di verifiche e condotte esigibili dal farmacista: controllo dell’esistenza di precedenti prescrizioni dello stesso medico alla medesima paziente, segnalazione di situazioni incoerenti o sospette e, in presenza di dubbi, contatto con il prescrittore.
Il controllo deve inoltre investire la congruità del quantitativo prescritto rispetto alla posologia.
In presenza di prescrizioni eccessive e non giustificate può rendersi necessaria anche una segnalazione alla ASL, tanto più quando si tratta, come nella vicenda esaminata, di un medicinale sottoposto a particolari condizioni prescrittive e a stretto controllo medico.👩⚕️
La funzione professionale del farmacista, quindi, non viene ricondotta a quella di semplice terminale materiale della prescrizione medica. La dispensazione nell’ambito del SSN implica un autonomo dovere di verifica, soprattutto quando quantità, frequenza delle prescrizioni o altre circostanze presentino elementi di evidente anomalia.
Il titolare risponde anche dell’organizzazione della farmacia
La decisione richiama inoltre il ruolo del titolare rispetto all’attività dei collaboratori.
Il Consiglio di Stato afferma che il farmacista è tenuto ai controlli dovuti anche attraverso la scelta e il controllo dei propri collaboratori.
Si legge in un passo della sentenza:
il
farmacista è l’unico tenuto, anche attraverso la scelta e il controllo dei suoi
collaboratori, i) a verificare l’esistenza di precedenti prescrizioni del medesimo
medico alla stessa paziente, ii) segnalare eventuali situazioni incoerenti o sospette,
e, conseguentemente, iii) a contattare il medico prescrittore in caso di dubbi
sulla legittimità o appropriatezza della prescrizione e verificare la congruità del
quantitativo prescritto in base alla posologia, segnalando eventualmente alla ASL tale
eccessiva e non giustificata prescrizione a tutela della salute..
Il dato è particolarmente rilevante sul piano organizzativo. Il rispetto della convenzione con il SSN non può essere affidato esclusivamente alla diligenza individuale del singolo dipendente al banco: richiede procedure interne capaci di intercettare prescrizioni ripetute, quantitativi anomali e situazioni che impongano un approfondimento prima della dispensazione.
La condanna del medico non elimina l’obbligo restitutorio della farmacia
Un ulteriore profilo affrontato dal Consiglio di Stato riguarda il rapporto tra procedimento amministrativo e responsabilità penale del prescrittore.
Nel caso concreto, il medico era stato condannato dal Tribunale ordinario per avere rilasciato ricette non giustificate dalle effettive esigenze della paziente; la stessa titolare della farmacia figurava tra le parti civili del procedimento penale.
Ciò, tuttavia, non è stato ritenuto sufficiente a escludere l’addebito disposto dalla ASL.
Per il Consiglio di Stato, l’accertamento della responsabilità penale di un terzo non fa venir meno l’autonoma responsabilità della farmacia nell’ambito del rapporto convenzionale. Resta salva, su un piano distinto, la possibilità di ottenere davanti al giudice ordinario il ristoro degli importi restituiti alla ASL nei confronti del soggetto responsabile delle condotte illecite.
Si separano così nettamente due rapporti: da una parte quello farmacia-SSN, dal quale deriva l’addebito conseguente alle ricette annullate; dall’altra quello tra la farmacia e l’eventuale autore dell’illecito, nel quale può trovare spazio la tutela risarcitoria.
Le ricadute operative per le farmacie convenzionate
La sentenza n. 4552/2026 offre indicazioni che vanno oltre la singola controversia. Il modello delineato dal Consiglio di Stato valorizza una concezione sostanziale del ruolo del farmacista nell’erogazione a carico del SSN.
In particolare, dalla decisione emerge l’opportunità di strutturare i controlli interni in modo da consentire la verifica della frequenza delle prescrizioni, della quantità dispensata, della compatibilità con la posologia e dell’eventuale ricorrenza di anomalie riferibili allo stesso paziente o prescrittore.
Quando gli elementi disponibili rendono dubbia la legittimità o l’appropriatezza della prescrizione, il contatto con il medico e, nei casi rilevanti, la segnalazione all’azienda sanitaria assumono un ruolo centrale.
Non si tratta soltanto di prevenire possibili conseguenze disciplinari.
La vicenda dimostra come l’inosservanza degli obblighi convenzionali possa tradursi in conseguenze patrimoniali molto rilevanti.
Conclusioni
Con la sentenza 5 giugno 2026, n. 4552, la Terza Sezione del Consiglio di Stato conferma una lettura rigorosa del rapporto tra farmacia convenzionata e SSN.
Tre sono i punti da tenere distinti ad avviso di chi scrive.
Il procedimento di annullamento delle ricette e conseguente addebito segue una disciplina diversa dal procedimento di deferimento; la sua natura vincolata incide sull’estensione delle garanzie partecipative; soprattutto, la responsabilità convenzionale della farmacia conserva una propria autonomia rispetto alla condotta del medico prescrittore.
La decisione restituisce così centralità alla funzione di garanzia del farmacista: di fronte a prescrizioni manifestamente anomale, la dispensazione non può ridursi a un’attività puramente esecutiva.
Il controllo professionale, organizzativo e documentale diventa parte essenziale della corretta erogazione dell’assistenza farmaceutica a carico del SSN e, insieme, uno dei principali strumenti di prevenzione del rischio economico e professionale della farmacia.
Avv Aldo Lucarelli
Studio Legale Angelini Lucarelli
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