Farmacie in stazione e la discrezionalità comunale
- Avv Aldo Lucarelli
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Il "Numero Chiuso" e la Discrezionalità Comunale: La Legittimazione al Ricorso e i Nuovi Criteri di Localizzazione delle Farmacie
Una farmacia può impugnare l'istituzione di una nuova sede anche se quest'ultima non ricade nella propria zona di riferimento? Si
Quali criteri deve seguire il Comune nell'individuare la localizzazione di una nuova farmacia?
È legittimo localizzare una farmacia basandosi sulla popolazione "fluttuante" anziché solo su quella residente? Si
Esiste un conflitto tra le farmacie istituite dal Comune e quelle istituite dalla Regione in luoghi "speciali" come le stazioni? No
Le farmacie speciali previste in porti e stazioni di cui all’articolo 1 bis si sovrappongono alle farmacie istituite dal Comune?
Rispondiamo queste domande con la giurisprudenza che segue, per ulteriori quesiti non esitate a contattarci
L'impugnazione da parte del farmacista
Il sistema ordinamentale che regolamenta l’istituzione delle sedi farmacie è fondato sul numero chiuso delle stesse (L. 475/1968, art. 1); è dunque evidente che, in un siffatto assetto normativo e di mercato, ogni nuova sede istituita determina una contrazione (almeno potenziale) della clientela di ciascuna delle sedi preesistenti, indipendentemente dalla circostanza che ne sia o meno conseguita la riduzione della propria zona di riferimento.
Ognuna delle farmacie già in essere avrà pertanto interesse all’annullamento dei provvedimenti che stabiliscono la nuova istituzione o che localizzano il nuovo esercizio
In tal senso si è reiteratamente espressa la giurisprudenza, (Consiglio di Stato, III, 9 ottobre 2018 n. 5795); «Nel vigente sistema del « numero chiuso delle farmacie », ciascun titolare di sede farmaceutica è portatore di un interesse legittimo.. (TAR Friuli-Venezia Giulia, I, 13 luglio 2016 n. 341).
Quali sono i criteri del Comune?
Come già accennato, la regolamentazione delle sedi farmaceutiche è ispirata al principio del numero chiuso (articoli 1 e 2 L. 475/1968).
Il Comune può infatti istituire farmacie in numero tale da rispettare il criterio demografico indicato dall’art. 1 commi 1, 2 e 3 L. 475/1968, secondo cui: «L'autorizzazione ad aprire ed esercitare una farmacia è rilasciata con provvedimento definitivo dall'autorità competente per territorio» (primo comma); «Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti» (secondo comma); e «La popolazione eccedente, rispetto al parametro di cui al secondo comma, consente l'apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso» (terzo comma). Deve inoltre essere rispettato il criterio distanziale secondo cui «Ogni nuovo esercizio di farmacia deve essere situato ad una distanza dagli altri non inferiore a 200 metri e comunque in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona» (settimo comma).
A tali sedi si aggiungono quelle che, entro il limite numerico del 5% delle farmacie istituite in applicazione del succitato art. 1, possono essere istituite dalle regioni in virtù dell’art. 1 bis: «a) nelle stazioni ferroviarie, negli aeroporti civili a traffico internazionale, nelle stazioni marittime e nelle aree di servizio autostradali ad alta intensità di traffico, dotate di servizi alberghieri o di ristorazione, purché non sia già aperta una farmacia a una distanza inferiore a 400 metri; b) nei centri commerciali e nelle grandi strutture con superficie di vendita superiore a 10.000 metri quadrati, purché non sia già aperta una farmaciaa una distanza inferiore a 1.500 metri» (art. 1 bis L. 475/1968).
Quanto all’individuazione dell’ambito territoriale nel quale le farmacie istituite ai sensi dell’art. 1 vanno ad essere collocate, l’art. 2 comma 1 L. 475/1968 stabilisce che: «1. Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall'articolo 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate».
Nell’individuare le rispettive zone di riferimento delle farmacie, il Comune deve dunque perseguire la finalità di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, e quella dell’equa distribuzione delle sedi sul territorio, considerando la necessità di garantire comunque l’accesso al servizio per i residenti in zone extraurbane.
Nell’ambito di tali finalità, il potere di localizzazione demandato al Comune è ampiamente discrezionale, come reiteratamente affermato dalla giurisprudenza: «Secondo consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. III, 16 gennaio 2018, n. 223), le scelte relative alla localizzazione di una farmacia, laddove siano rispettati il criterio demografico e quello della distanza minima, sono caratterizzate da un elevato tasso di discrezionalità e, quindi, sono sindacabili solo nei ben noti limiti entro i quali è consentito il sindacato sull'eccesso di potere» (Consiglio di Stato, I, 30 marzo 2022 parere n. 687).
In proposito, si è infatti affermato, con particolare riferimento alle innovazioni recate dalla legge n. 1/2012, che: «Fermo il rispetto del nuovo parametro relativo alla popolazione, la localizzazione da parte dell'Amministrazione deve obbedire unicamente ai vincoli in tema di distanze minime stabiliti dalla legge e trarre ispirazione dall'obiettivo primario della maggiore fruibilità del servizio farmaceutico e della sua capillare articolazione sul territorio, purché la scelta in concreto adottata sia immune da illogicità o da palese irragionevolezza» (Consiglio di Stato, I, 30 marzo 2022 parere n. 687).
Si è in particolare precisato che, la nuova farmacia ben può essere allocata in un’area già servita da altre sedi preesistenti (Consiglio di Stato, Sez. III, 12 febbraio 2015, n. 749; ibidem, 10 aprile 2014, n. 1727) se tale scelta è giustificata in relazione a un rilevato o prevedibile maggior fabbisogno ben potendosi tenere conto anche del flusso di presenze dovuto a motivi di altra natura: «rientra nella discrezionalità dell'amministrazione comunale consentire una relativa concentrazione di esercizi farmaceutici in alcune zone più frequentate e determinare la localizzazione delle nuove sedi in un determinato ambito territoriale, fermo restando il rispetto del generale parametro demografico e del parametro della distanza minima, così come è legittimo che il Comune determini l'ampiezza della circoscrizione di ciascuna sede valutando una pluralità di esigenze, ivi compresi i flussi quotidiani di spostamento per motivi di lavoro, di affari, etc., anche di chi non è residente» (Consiglio di Stato, Sez. III, 2 maggio 2016, n. 1659; cfr.: Consiglio di Stato, I, 30 marzo 2022 parere n. 687).
Nuove Farmacie in zone con pochi abitanti ma con flussi quotidiani
Del resto, in giurisprudenza si sono già avute pronunce che hanno fatto espresso riferimento alla rilevanza della popolazione fluttuante e di quella insediabile e non ancora insediata: «La nuova normativa impone alla pianificazione, comunale, e non più regionale, di fare riferimento non alla mera fissazione di confini fra zone riservate alle singole farmacie, bensì all’equilibrio dell’offerta fra le diverse aree di insediamento della popolazione residente e fluttuante, mediante una pianificazione attenta alla copertura dei bisogni individuati per centri di insediamento o di aggregazione delimitati dalle direttrici di traffico come sopra considerate, che quindi ben può, sotto il profilo logico, prendere in considerazione, così come accede nella fattispecie in esame, una strada nella sua interezza in quanto asse viario di collegamento della popolazione fluttuante ovvero in quanto polo di aggregazione e concentrazione commerciale della domanda degli utenti del servizio farmaceutico, prevedendo per la stessa una programmazione differenziata rispetto ad uno o più quartieri retrostanti caratterizzati da logiche residenziali, produttive o commerciali meritevoli di diversa considerazione» (Consiglio di Stato, III, 2 maggio 2022 n. 3410).
In definitiva, la scelta del Comune relativa all’ubicazione della nuova sede farmaceutica si appalesa ragionevole, logica, e come tale del tutto legittima anche in zone con pochi abitanti ma giustificate dai flussi quotidiani
Farmacie “speciali” art 1 bis Stazioni e Porti
Poi v’è da precisare che l’allocazione della nuova farmacia nella zona del territorio comunale caratterizzata dalla presenza della stazione non implica in alcun modo l’attivazione dell’art. 1bis L. 475/1968.
Quella istituita dal Comune è infatti una sede che rientra nell’ordinario criterio demografico previsto dal terzo comma dell’art. 1 L. 475/1968, e non è invece assimilabile a quelle aggiuntive previste dall’art. 1 bis e attivabili esclusivamente dalla Regione. Del resto, la circostanza che nelle stazioni ferroviarie sia consentita dall’art. 1 bis l’istituzione di sedi farmaceutiche ulteriori rispetto a quelle “demografiche” non impedisce certamente al Comune di individuare la zona del proprio territorio in cui è presente una stazione ferroviaria quale sede per una farmacia istituita ai sensi dell’art. 1 L. 475/1968. Tar Firenze 750/2026
La competenza Comunale ad istituire una farmacia in presenza di una stazione si aggiunge alla competenza Regionale?
No, ad avviso di chi scrive si tratta di due aspetti differenti. Il tar Firenze 760/26 ammette che in una zona del Comune in presenza di una stazione il Comune possa ricomprende il territorio di quella “nuova farmacia” mentre l’articolo 1 bis si applica per istituire una farmacia all’interno di un porto o in una stazione 🚉, ovvero con criterio di specialità quindi al di fuori di un ordinario meccanismo delle zone comunali.
In conclusione la localizzazione di una farmacia non deve obbedire a una rigida simmetria abitativa, ma deve adattarsi alle dinamiche sociali e ai poli di aggregazione della domanda degli utenti.
Diritto Farmaceutico
Avv Aldo Lucarelli
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