Le aziende speciali farmacie non possono acquisire Farmacie private
- Avv Aldo Lucarelli
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Cosa sono le aziende speciali per le farmacie comunali?
Le aziende speciali farmacie comunali sono vincolate al territorio del proprio Ente comunale?
Può un’azienda speciale farmacie comunali acquistare farmacie private?
Può una azienda speciale partecipare ad un bando pubblico per la dismissione della farmacia di altro comune?
Quale ruolo hanno le aziende speciali farmacie comunali in relazione alle altre farmacie private?
Cerchiamo di rispondere a queste domande con il presente post.
Le aziende speciali, sono, giusta quanto dispongono gli articoli 113 bis e 114 D.Lgs. n. 267/2000, enti strumentali del Comune o della Provincia, dotati di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di un proprio statuto, attraverso i quali gli Enti locali possono gestire i servizi pubblici locali.
Come affermato dalla giurisprudenza, le aziende speciali «nonostante il riconoscimento, per ragioni funzionali, della personalità giuridica e della capacità di compiere tutti i negozi giuridici necessari per il raggiungimento del loro fine, costituiscono parti del Comune nel quadro unitario del suo assetto ordinamentale» (così, Cass. civ., Sez. lav., ordinanza n. 30744/2021; nello stesso senso, ex plurimis, C.d.S., Sez. V, sentenza n. 5444/2019).
Se dunque l’azienda speciale è una sorta di longa manus dell’Ente locale che lo ha istituito, allora non vi può essere dubbio sul fatto che essa deve perseguire in via esclusiva gli interessi e le esigenze della comunità di cui è espressione.
Non può, infatti, certo accedersi alla tesi di una completa liberalizzazione degli scopi e dell’attività delle aziende speciali per effetto dell’entrata in vigore dell’articolo 3 D.L. n. 138/2011. La norma, rubricata “Abrogazione delle indebite restrizioni all'accesso e all'esercizio delle professioni e delle attività economiche”, che non ha come destinatarie le aziende speciali, ma semmai gli imprenditori privati, fa comunque salve le restrizioni connesse alla tutela della salute umana, alle quali va ascritta sicuramente l’attività svolta dalle farmacie.
In ogni caso, l’assunto della piena libertà contrasta con la natura, di ente strumentale delle aziende speciali.
Dunque, se pure i confini territoriali dell’Ente locale che la ha istituita non costituiscano un limite invalicabile per l’azienda speciale, comunque qualsivoglia ampliamento dell’attività che determini uno superamento dell’ambito territoriale di riferimento va giustificato, dando dimostrazione dello stretto collegamento dell’operazione “extra muros” con gli scopi statutari e soprattutto con gli interessi e le esigenze della comunità di cui si è espressione (cfr., C.d.S., Sez. III, sentenza n. 5587/2014, in ordine al divieto di un azienda speciale di gestire la farmacie di un Comune diverso da quello di cui essa è ente strumentale).
Ebbene, secondo quanto prevede l’articolo 1 D.Lgs. n. 258/1991, il farmacista svolge, per quanto qui di interesse, l’attività di preparazione, controllo, immagazzinamento e distribuzione dei medicinali nelle farmacie aperte al pubblico; si tratta di un’attività che non può essere esercitata liberamente, ma solamente da soggetti dotati di una specifica qualificazione professionale e all’uopo autorizzati, giusta quanto dispone il R.D. n. 1265/1934.
In particolare, per aprire una farmacia è necessaria, ai sensi dell’articolo 1 L. n. 475/1968, l’autorizzazione dell’Autorità sanitaria locale, che la giurisprudenza riqualifica quale «concessione di servizio pubblico in considerazione che tutte le farmacie pianificate sul territorio sono obbligatoriamente convenzionate con il SSN per l’erogazione dell’assistenza farmaceutica» (così, ex multis, T.A.R. Umbria, sentenza n. 78/2018).
Proprio perché si tratta di un servizio pubblico è prevista una equa e capillare distribuzione sul territorio nazionale delle sedi farmaceutiche di modo che sia garantita a tutti i cittadini la possibilità di accedervi.
Le sedi farmaceutiche possono essere assegnate tanto al Comune ove sono ubicate (farmacie comunali), quanto a soggetti privati (farmacie private), purché la quota delle prime non sopravanzi di molto le seconde.
L’obiettivo, infatti, è quello di «contemperare l’interesse pubblico alla gestione diretta del servizio farmaceutico con il principio di libertà del mercato, che vieta posizioni dominanti o esclusive della pubblica amministrazione a danni dei privati, e anche ai fini dell’attribuzione delle sedi farmaceutiche, allo scopo di selezionare i soggetti in possesso dei requisiti professionali più idonei» (così, C.d.S., Sez. III, sentenza n. 2367/2019; nello stesso senso, della Sezione sentenza n, 257/2024).
Le farmacie comunali possono essere gestite dal Comune in economia, a mezzo di azienda speciale, a mezzo di consorzi con altri Comuni, a mezzo di società di capitali costituite tra il Comune e i farmacisti che, al momento della costituzione della società, prestino servizio presso farmacie di cui il Comune abbia la titolarità (così articolo 9 L. n. 475/1968, con le precisazioni di cui al D.Lgs. n. 201/2022).
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Delle farmacie private possono essere titolari, secondo quanto stabilito dall’articolo 7 L. n. 362/1991. le persone fisiche, le società di persone, le società di capitali e le società cooperative a responsabilità limitata.
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Orbene, dal complesso di disposizioni sopra riportate deriva che le aziende speciali non possono essere titolari di farmacie comunali, ma possono solamente curarne la gestione: le farmacie comunali sono e restano del Comune; le aziende speciali sono lo strumento attraverso il quale il Comune titolare della farmacia svolge l’attività di preparazione, controllo, immagazzinamento e distribuzione dei medicinali al pubblico.
Deriva altresì che le aziende speciali non possono essere titolari nemmeno di farmacie private, sia perché all’evidenza esse non rientrano nella catalogazione di cui all’articolo 7 L. n. 362/1991, sia perché diversamente verrebbe alterato l’equilibrio tra farmacie pubbliche e farmacie private che costituisce una dei capisaldi del sistema nazionale ed unionale.
L’elencazione dell’articolo 7 L. n. 362/1991 deve, infatti, ritenersi esaustiva e tassativa, in quanto – come visto – l’attività di dispensazione dei farmaci non è del tutto liberalizzata, ma riservata a soggetti professionalmente qualificati, e in quanto diversamente la norma sarebbe priva di senso e di utilità.
Sotto altro profilo, si è già ricordato che le aziende speciali sono estrinsecazione dell’Ente locale che le ha istituite, sicché consentire loro di acquisire farmacie private «da condurre […] all’alveo delle farmacie pubbliche» (così p. 8 del ricorso principale) comporterebbe una erosione della quota di sedi farmaceutiche in mano a soggetti privati.
In definitiva, le farmacie pubbliche (i.e. comunali) e le farmacie private sono soggette a regimi giuridici distinti e autonomi (cfr., C.d.S., comm. spec., parere n. 69/2018).
In questo quadro normativo e giurisprudenziale, risulta pertanto infondata la pretesa che chiunque possa partecipare alla procedura ad evidenza pubblica indetta da un Comune per dismettere una propria farmacia, trasformandola da farmacia pubblica a farmacia privata.
A quella procedura possono che partecipare solamente i soggetti che a norma di legge possono essere titolari di una farmacia privata.
Tra questi soggetti non rientrano le aziende speciali
Infine, non potendo essere l’azienda speciale titolare di una farmacia privata, in quanto vocata alla sola gestione delle farmacie comunali, non si è produce (nemmeno) alcuna violazione al diritto di stabilimento e il correlato diritto alla libera prestazione dei servizi. Tar Bologna 182/2026
Diritto Farmaceutico
Avv Aldo Lucarelli
Tar Bologna 182/2026
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