Nella fusione tra comuni la nascita di una nuova farmacia é atto vincolato

Nella fusione tra comuni la nascita di una nuova farmacia é atto vincolato a seguito della revisione della pianta organica da cui emerge la presenza del rapporto demografico o di una farmacia ogni 3.300 abitanti.

Questo é quanto si ricava dalla recente sentenza del Tar Firenze del 5 maggio 2026 n 883.

Ai fini della revisione della pianta organica delle farmacie, il legislatore statale prevede una procedura scandita e criteri vincolati.

La disciplina delle sedi farmaceutiche trova il suo fondamento principale nella legge 2 aprile 1968, n. 475, che all’art. 1 stabilisce il parametro demografico per l’istituzione delle farmacie (una farmacia ogni 3.300 abitanti, con apertura di una ulteriore sede quando l’eccedenza supera il 50% del parametro) e prevede l’obbligo della distanza minima di 200 metri fra esercizi, anche in caso di trasferimento all’interno della stessa sede territoriale.

L’art. 2 affida ai Comuni, sentiti l’Azienda sanitaria e l’Ordine dei farmacisti, la competenza a identificare e ridefinire le zone farmaceutiche al fine di garantire un’equa distribuzione sul territorio, una maggiore accessibilità al servizio, nonché l’adeguata copertura anche delle aree scarsamente abitate; la stessa norma impone altresì una revisione biennale della pianta organica sulla base dei dati ISTAT aggiornati della popolazione residente.

Il quadro normativo è stato significativamente modificato dal d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27, che – tramite l’art. 11 – ha rafforzato il principio di capillarità del servizio farmaceutico, rideterminato e confermato i criteri demografici, introdotto nuove tipologie di sedi (art. 1-bis: stazioni, aeroporti, centri commerciali), ma soprattutto ha confermato che il Comune è l’ente titolare della pianificazione delle zone farmaceutiche, chiamato a bilanciare una pluralità di fattori: densità abitativa, viabilità, accessibilità, esigenze della popolazione, sicurezza e funzionalità dei luoghi, oltre al rispetto delle distanze minime e dell’equa distribuzione degli esercizi sul territorio.

Come riconosciuto dalla giurisprudenza “in seguito all'entrata in vigore D.L. n. 1 del 2012 lo strumento pianificatorio delle farmacie (in passato denominato pianta organica) non è più configurato come atto complesso che si perfezioni con il provvedimento di un ente sovracomunale (la Regione ovvero la Provincia, o altro, a seconda delle legislazioni regionali), bensì come un atto di esclusiva competenza del Comune e per esso della giunta, e ciò sia nella prima applicazione del predetto decreto che nelle successive revisioni periodiche” (T.A.R. Campania Salerno, Sez. III, 26/04/2024, n. 918).

È stato altresì affermato che “la nuova disciplina relativa alla pianta organica delle farmacie apprezza l'equa distribuzione delle farmacie sul territorio con riferimento non al bacino di utenza, ma alla più ampia copertura possibile del territorio comunale; conseguentemente, il bacino di utenza di una sede può essere anche di dimensioni più ridotte rispetto alle altre, atteso che la finalità della nuova disciplina è quella di assicurare una più capillare presenza ed equa distribuzione di farmacie sul territorio, nonché di garantire l'accessibilità del servizio anche ai cittadini residenti in aree scarsamente abitate”(T.A.R. Sicilia Palermo, Sez. V, 11/09/2023, n. 2718).

La decisione di localizzare una nuova farmaciadeve essere sorretta da una adeguata istruttoria che consideri le effettive necessità della collettività connesse a complessivi profili di fruizione del servizio e quindi non deve tenere in considerazione solo i parametri demografici legati alla distribuzione della popolazione residente, al suo incremento o decremento o ai suoi spostamenti.

Sul punto si deve osservare che le farmacie da concorso trovano le loro ubicazione in zone pre individuate dal Comune spesso anni addietro, zone che con il passare del tempo possono aver modificato la propria morfologia.

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La giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che i criteri presi in considerazione dalla norma concorrono in modo sistemico a determinare la decisione riallocativa del Comune.

“L'art. 2, c. 1, L. n. 475/1968, […] non reca un vincolo al Comune, nell'esercizio della sua potestà localizzativa, di ubicare la sede di nuova istituzione nelle zone periferiche del territorio comunale, dettando quale criterio primario quello incentrato sull'esigenza di "assicurare un'equa distribuzione sul territorio". Invero, "nel nuovo assetto ordinamentale il legislatore ha privilegiato l'esigenza di garantire l'accessibilità degli utenti al servizio distributivo dei farmaci senza però che ciò debba tradursi in una regola cogente secondo la quale occorra procedere all'allocazione delle nuove sedi di farmacia in zone disabitate o del tutto sprovviste (di farmacie), né può significare che deve essere evitata la sovrapposizione geografica e demografica con le zone di pertinenza delle farmacie già esistenti, essendo, invece, fisiologica e del tutto rispondente alla ratio della riforma l'eventualità che le nuove zone istituite dai Comuni o dalle Regioni incidano sul bacino d'utenza di una o più sedi preesistenti; la riforma, in altri termini, vuole realizzare l'obiettivo di assicurare un'equa distribuzione sul territorio e, solo in via aggiuntiva, introduce il criterio che occorre tener altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate" (Cons. Stato, Sez. III, 25/09/2023, n. 8500).

Il criterio demografico quindi non è l’unico o il prevalente in senso assoluto e non derogabile che il Comune deve utilizzare nel definire la pianificazione delle sedi farmaceutiche si pensi infatti al criterio tipografico.

La giurisprudenza ha anche stigmatizzato il carattere recessivo degli interessi commerciali degli operatori economici che gestiscono le sedi farmaceutiche rispetto agli altri interessi pubblici connessi all’accesso ed alla fruibilità del servizio per la collettività. “L'interesse commerciale dei farmacisti già insediati - destinato ad essere sacrificato per effetto dell'applicazione di una disposizione che, come quella di cui all'art. 1, comma 2, L. n. 475 del 1968, persegue una chiara finalità di stimolo della concorrenza, promuovendo l'incremento degli esercizi farmaceutici mediante un meno stringente parametro demografico - deve essere preso in considerazione dall'Amministrazione ai fini del compimento di una scelta equilibrata e ragionevole, fermo restando però che, secondo i principi generalmente applicati laddove venga in rilievo l'esercizio di un potere di matrice discrezionale, l'interesse patrimoniale del privato è destinato a recedere ove si dimostri che è incompatibile con il prevalente perseguimento dell'interesse pubblico. Lo sviamento di clientela per effetto di una maggiore concorrenza non costituisce elemento idoneo ad impedire l'apertura di una nuova sede farmaceutica, la quale non può essere localizzata, necessariamente, in una zona periferica, lontana il più possibile dalla sede della farmacia"storica" del paese, al fine di ridurre al massimo lo sviamento di clientela” (Cons. Stato, Sez. III, 19/09/2019, n. 6237).

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In sintesi, secondo la normativa vigente, l’apertura di una nuova farmacia, lo spostamento della sede o la modifica della perimetrazione territoriale richiedono: (i) il rispetto del parametro demografico; (ii) il rispetto della distanza minima tra esercizi; (iii) la valutazione degli elementi di accessibilità, sicurezza, distribuzione uniforme e bisogni del territorio; (iv) l’acquisizione (non vincolante) dei pareri di USL e Ordine dei Farmacisti. Tar Toscana 883.26

Quindi nel caso di fusione tra Comuni ove la popolazione residente ponga nel rapporto 1/3.300 lo spazio per una nuova farmacia,

si legge in sentenza Toscana, che applicando il parametro normativo di 1 farmacia ogni 3.300 abitanti, il rapporto demografico consente – e anzi impone – l’istituzione di 7 sedi farmaceutiche (23.434 / 3.300 = 7,10), a fronte delle 6 sedi già esistenti, rendendo

pertanto obbligatoria, e non discrezionale, l’attivazione della procedura di revisione e la creazione di un nuovo presidio sul territorio.

Accanto al parametro numerico, la delibera valorizza ulteriori criteri qualitativi di pianificazione territoriale, rilevanti ai sensi dell’art. 2 L. 475/1968. In particolare, l’Amministrazione indica:

- la distribuzione della popolazione attuale e potenzialmente insediabile, considerando le aree periferiche dell’ex Comune di Incisa e le zone collinari più distanti dai presidi esistenti;

- la rete viaria e i flussi di traffico, sottolineando che la nuova zona individuata è attraversata dalla principale arteria di collegamento del Valdarno e via di accesso all’autostrada;

- la disponibilità di parcheggi nelle aree considerate idonee;

- l’esigenza di assicurare l’accessibilità del servizio anche ai cittadini residenti in località distanti dalle farmacie esistenti,

- l’obiettivo di garantire un’equa distribuzione territoriale delle sedi, adeguata all’assetto derivante dalla fusione dei due comuni e conforme al principio del diritto alla salute, richiamato come finalità generale dell’atto pianificatorio.

I parametri sopra indicati unitamente al dato del rapporto demografico consentono ed anzi impongono l’attivazione per l’apertura di una sede.

La revisione della pianta organica a seguito di mutamenti amministrativi (fusione tra Comuni) é quindi il primo passo per l’individuazione delle “nuove” necessità territoriali, come una nuova sede che potrà anche essere oggetto di prelazione Comunale o finire nel primo concorso ordinario farmacie in emissione, salvo una gestione provvisoria.

Studio Legale Angelini Lucarelli

Diritto Farmaceutico

Avv Aldo Lucarelli