Il criterio della ruralità della farmacia, requisiti e competenze
- Avv Aldo Lucarelli
- 1 giorno fa
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Affrontiamo il tema della ruralità della farmacia da un punto di vista procedurale ovvero relativo a CHI e Quando una farmacia possa rivendicare la ruralità ed i relativi benefici.
In altro post abbiamo affrontato il tema del “recupero” della ruralità in caso di nuove Classic azione da parte del Comune a distanza di anni, leggi qui
Occorre premettere, richiamando la costante giurisprudenza del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, 31 marzo 2023, n. 3329), che il servizio farmaceutico è sottoposto ad una minuziosa regolamentazione, funzionale a garantire la compatibilità del suo esercizio, pur costituente espressione della libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost., con i plurimi interessi pubblici cui esso è preordinato, tanto che il rapporto tra gestore del servizio e P.A. viene inquadrato dalla giurisprudenza prevalente nello schema della concessione di pubblico servizio (Cass. civ., sez. I, 2 dicembre 2016, n. 24653).
Tra i poteri che il legislatore conferisce all’Amministrazione, al fine di orientare il servizio farmaceutico in vista della realizzazione dei suddetti interessi, vi è quello che si manifesta attraverso la programmazione della rete farmaceutica, la quale trova la sua primaria espressione nella determinazione, coerente con i parametri di legge, del numero di esercizi farmaceutici da insediare sul territorio e nella individuazione delle rispettive zone di pertinenza.
Tale potere, secondo la voluntas legis, deve ispirarsi all’esigenza di garantire la “più capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico” (art. 11, comma 1, d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, conv. in l. 24 marzo 2012, n. 27) ed a quelle di “assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico”, l’ “equa distribuzione sul territorio” e l’ “accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate” (art. 2, comma 1, l. 2 aprile 1968, n. 475, come sostituito dall’art. 1 d.l. n. 1 del 2012, cit.).
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La giurisprudenza ha più volte chiarito che, benché la legge non preveda più espressamente un atto tipico, denominato pianta organica, resta affidata alla competenza del Comune la formazione di uno strumento pianificatorio che sostanzialmente, per finalità, contenuti, criteri ispiratori ed effetti, corrisponde alla pregressa pianta organica (da ultimo, T.A.R. Marche, sez. II, 20 gennaio 2024, n. 64).
Dal punto di vista procedimentale, l’esercizio della discrezionalità spettante in materia all’Amministrazione comunale trova il suo momento saliente nella programmazione territoriale del servizio farmaceutico, ergo nella ripartizione del territorio comunale in “zone” corrispondenti ad altrettante sedi farmaceutiche, rimessa dal legislatore alla competenza della Giunta comunale: la relativa manifestazione provvedimentale, infatti, condiziona l’esercizio dei poteri “a valle”, tra i quali quello autorizzativo dell’apertura della sede farmaceutica da parte del farmacista che, all’esito del relativo concorso regionale, sia risultato assegnatario della sede (neo-istituita o comunque disponibile). Tar Salerno 585/2026.
Ciò premesso, la distribuzione sul territorio del servizio farmaceutico è determinata da due principali criteri: demografico (secondo il quale viene prevista una farmacia ogni 3.300 abitanti) e topografico (o della distanza) per soddisfare particolari esigenze di assistenza farmaceutica legate a condizioni topografiche e di viabilità.
Quest'ultimo criterio può essere applicato esclusivamente nei Comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti.
Diverso è il criterio da considerare ai fini della determinazione dell’indennità di residenza prevista per le farmacie rurali, oggetto del presente contenzioso.
Come noto, la distinzione delle farmacie in “urbane” e “rurali” è prevista dall’art. 1 della legge n. 221/1968.
Le farmacie urbane sono quelle “situate in comuni o centri abitati con popolazione superiore a 5000 abitanti”, le rurali sono quelle “ubicate in comuni, frazioni o centri abitati con popolazione non superiore a 5000 abitanti”.
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La popolazione complessiva del comune non è l’unico dato rilevante, anzi non è neppure quello principale, potendosi definire rurale anche una farmacia appartenente ad un comune con popolazione superiore (e anche di molto) a 5000 abitanti, se situata in un centro abitato minore.
Se la popolazione del centro abitato è inferiore a 3000 abitanti, sono previsti ulteriori benefici.
La disciplina è integrata dell’art. 1 della legge n. 40/1973 il quale dispone che: “Ai fini della determinazione dell’indennità di residenza (...) si tiene conto della popolazione della località o agglomerato rurale in cui è ubicata la farmacia prescindendo dalla popolazione della sede farmaceutica prevista dalla pianta organica”.
Quest’ultima disposizione, dunque, introduce la distinzione fra “popolazione della località” e “popolazione della sede farmaceutica”, le quali non necessariamente coincidono, in quanto la seconda può essere maggiore della prima.
Ed invero, la delimitazione delle sedi farmaceutiche, dovendo esaurire l’intero territorio comunale, può essere tale da includere nel perimetro di una determinata sede località diverse, anche alquanto distanti; la norma, dunque, chiarisce che, ai fini della determinazione dell’indennità di residenza (il cui ammontare è più elevato in ragione inversa al numero degli abitanti della località) si ha riguardo alla popolazione della località e non a quella della intera sede farmaceutica (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 1857 del 3 aprile 2013).
La giurisprudenza citata chiarisce ulteriormente che per la qualificazione di una farmacia come “rurale” si deve avere riguardo principalmente alle dimensioni del centro abitato, ma non in modo rigido, non escludendosi anche un relativo apprezzamento della entità del bacino di utenza che complessivamente afferisce a quella farmacia.
Ed invero, è stato affermato, il giro di affari e la redditività dell’esercizio farmaceutico sono influenzati più dal numero degli avventori abituali, che da quello degli abitanti della località strettamente intesa.
D’altra parte, rispetto all’epoca in cui è stata dettata la legge n. 221/1968 si sono registrate importanti evoluzioni di fatto, note a tutti, come un sensibile incremento dei mezzi di trasporto privati; non a caso la legge n. 362/1991 ha modificato l’art. 104 t.u.l.s. elevando da 500 a 3000 metri la distanza minima necessaria per istituire una farmacia aggiuntiva con il c.d. criterio topografico, in deroga al criterio della popolazione (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 1857 del 3 aprile 2013).
Il Consiglio di Stato, inoltre, ha di recente avuto modo di affermare che “In base all’art. 1, l. 8 marzo 1968, n. 221, il criterio discretivo, fissato per la distinzione delle due categorie di farmacie urbana e rurale, è quello topografico-demografico, per cui sono “rurali” le farmacie situate in “comuni”, “frazioni” o “centri abitativi” con meno di cinquemila abitanti, ovvero in “quartieri periferici” non congiunti, per continuità abitativa, alla città. Sono farmacie urbane quelle situate in comuni o centri abitati con popolazione superiore a 5.000 abitanti (Cons. Stato, sez. V, 15 maggio 2006, n. 2717).
Dunque, la mancata previsione legislativa del riassorbimento delle farmacie rurali nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base alla popolazione trova la propria ratio nella considerazione che le farmacie rurali sono destinate a far fronte a particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica locale che prescinde dall’ordinario criterio della popolazione (Cons. Stato, sez. III, 9 aprile 2019, n. 2302).
Il Collegio, dunque, intende aderire alla costante giurisprudenza di questa Sezione che esclude l’applicazione del criterio demografico alle farmacie rurali, stante la loro natura di fondamentale presidio di assistenza farmaceutica per le zone disagiate e in ragione delle compensazioni economiche delle quali esse beneficiano, ai sensi dell’art. 1, n. 221 del 1968 (Cons. Stato, sez. III, 14 gennaio 2021, n. 450).” (C.d.S. III Sezione, sent n. 4587/2024).
Ecco quindi che nella diatriba tra ASL per l'erogazione dell'indennità e Comune, si deve individuare la competenza. La prima sarà competente alle erogazioni su base della domanda annuale, il secondo invece sarà competente, in sede di revisione biennale alla qualificazione della farmacia, non senza un intervento Regionale che abbia - stimolato - la qualificazione in termini di spesa pubblica. Ricordiamo infatti che la ruralità porta con sé una serie di benefici e scontistica che ha un peso sul bilancio regionale sanitario.
La qualificazione Comunale avviene sovente tramite ricognizioni territoriali disposte con i rilievi della Polizia Locale, chiamata a verificare la morfologia del territorio e la discontinuità dal centro abitato oltre che le distanze.
Come evidenziato poi dal Tar Salerno nella sentenza del 2026 citata, in tema di abitatati va calcolata anche la quota di avventori abituali, si legge nella sentenza: "Ad abundantiam, il Collegio ritiene che, alla luce delle osservazioni di cui sopra, nel caso di specie, sia stata ragionevolmente computata, nel bacino d’utenza della farmacia ricorrente valutabile ai fini del riconoscimento dell’indennità di residenza la “quota” di avventori abituali, distinti dagli abitanti della zona rientrante nel concetto di “popolazione della località” principio già espresso anni addietro dal Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 1857 del 3 aprile 2013.
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Avv. Aldo Lucarelli
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