Farmacie rurali “declassate”: quando e come si può recuperare la ruralità

Farmacie rurali “declassate”: quando e come si può recuperare la ruralità dopo la revisione della pianta organica

La perdita della qualifica di farmacia rurale in sede di revisione della pianta organica non è, in astratto, una condizione irreversibile. Proprio perché la classificazione “urbana/rurale” è legata a presupposti oggettivi di tipo topografico‑demografico, non a valutazioni discrezionali, essa può sia essere contestata davanti al giudice amministrativo, sia essere nuovamente riconosciuta in una successiva revisione, se i requisiti di legge tornano a sussistere.

La possibilità concreta di “riconquistare” la ruralità dipende però da come e perché è stata persa.

1. Natura della qualifica di farmacia rurale

L’art. 1 L. 221/1968 distingue le farmacie urbane da quelle rurali in base alla popolazione del comune/frazione/centro abitato (soglia dei 5.000 abitanti) e alla reale conformazione del tessuto abitativo (quartieri periferici non contigui alla città, nuclei isolati, ecc.). La giurisprudenza, in particolare il Consiglio di Stato, ha chiarito che la classificazione è atto vincolato e di natura dichiarativa: l’amministrazione non “sceglie” discrezionalmente se una farmacia è rurale, ma prende atto del fatto che ricorrono – o meno – i presupposti normativi.[1]

Su questo impianto speciale si sono innestate, da un lato, le provvidenze economiche (indennità di residenza, scontistica agevolata, fondi PNRR e ora meccanismo a punteggio dell’ACN 2025) e, dall’altro, una giurisprudenza tendenzialmente protettiva della ruralità, specie quando funzionale a garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico in aree svantaggiate.[2]

Farmacie rurali “declassate”: quando e come si può recuperare la ruralità

2. Quando e come si perde la ruralità della farmacia

Le ipotesi più ricorrenti di perdita della qualifica sono due, con esiti molto diversi:

1. Rettifica per errore originario

Il Consiglio di Stato ha ammesso che la Regione possa “rettificare” la qualificazione anche a distanza di decenni, quando emerga che la farmacia avrebbe dovuto essere considerata urbana sin dall’origine (ad es. perché il centro abitato aveva già più di 5.000 abitanti). In questi casi la ruralità viene trattata come effetto di un errore formale dell’amministrazione, non come diritto acquisito insensibile alla legge.[1]

2. Dequalificazione per mutamento dei presupposti di fatto nel corso del tempo

In altri casi il Comune/Regione, in sede di revisione della pianta organica, ritiene che – per variazione demografica, continuità abitativa sopravvenuta, miglioramento dei collegamenti – non vi siano più le condizioni di isolamento/topografia che giustificavano la ruralità e procede a riclassificare la farmacia come urbana. Qui non si “corregge” l’origine, ma si assume che la situazione sia cambiata nel tempo.

Spesso sono gli accertamenti per mezzo della Polizia Municipale o ispettori Asl a verificare la permanenza dei requisiti.

In entrambe le ipotesi il titolare subisce effetti economici rilevantissimi (indennità di residenza, sconti SSN, accesso a fondi dedicati), e questo fonda un interesse qualificato a contestare l’atto o a chiederne la revisione.

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3. Il ruolo del criterio topografico e l’esclusione del “riassorbimento” della farmacia rurale

Un punto decisivo, che emerge chiaramente dalla giurisprudenza amministrativa recente, è la diversità strutturale tra farmacie rurali e farmacie urbane istituite con il solo criterio della distanza.

Le farmacie rurali sono istituite sulla base del criterio topografico (art. 104 T.U. 1265/1934), cioè per rispondere a particolari esigenze di assistenza in zone disagiate, prescindendo dal numero degli abitanti. Per questo il Consiglio di Stato ha escluso che la disciplina del “riassorbimento” prevista dall’art. 104, comma 2, T.U. 1265/1934 (rideterminazione del numero delle farmacie urbane in base alla popolazione) si applichi alle rurali: il riassorbimento opera solo per le farmacie aperte col mero criterio della distanza, non per le rurali istituite in base alle condizioni topografiche.[3]

Tradotto sul piano pratico: la semplice crescita del numero di abitanti del comune non è di per sé sufficiente, automaticamente, a far venir meno la ruralità, se permangono le condizioni di isolamento, viabilità difficoltosa, discontinuità abitativa che giustificarono l’istituzione della sede rurale.

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4. Recuperare la ruralità della farmacia tramite una successiva revisione

Poiché la qualificazione è vincolata ai presupposti di fatto, **non esiste alcun divieto astratto** di tornare a classificare come rurale una farmacia precedentemente dequalificata, se in una successiva revisione:

- la popolazione della località/frazione scende nuovamente sotto la soglia;

- oppure viene dimostrato che il nucleo insediativo è, di fatto, un centro abitato autonomo o un quartiere periferico non contiguo;

- oppure emergono (o si documentano meglio) condizioni topografiche/viarie tali da rendere la zona di nuovo “disagiata” rispetto all’agglomerato urbano principale.

In tal caso, la nuova pianta organica dovrà adeguarsi alla situazione aggiornata e, in teoria, **riconoscere nuovamente la qualifica rurale**. Non è un di mero favore, ma un effetto dovuto della natura vincolata dell’atto.

L’interesse del titolare sarà allora quello di:

- sollecitare formalmente la revisione (pur sapendo che il termine biennale è stato qualificato come ordinatorio, non perentorio);

- fornire all’amministrazione dati ISTAT, cartografie, documentazione su collegamenti, viabilità, distanze effettive, per dimostrare il permanere o il ritorno dei requisiti di ruralità.

La giurisprudenza più recente, nel negare al farmacista rurale già tutelato un interesse a pretendere la revisione biennale solo per aumentare il numero di sedi, non esclude affatto l’interesse qualificato a ottenere una corretta classificazione quando lo status rurale è stato inciso o negato.[3]

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5. Recuperare la ruralità tramite ricorso

Se la ruralità viene persa in forza di un atto di revisione della pianta organica (o altro atto pianificatorio) che:

- utilizza dati demografici errati o non aggiornati;

- trascura la delimitazione effettiva delle località abitate;

- ignora barriere orografiche, condizioni di viabilità, discontinuità abitativa;

- è privo di un’adeguata motivazione sul perché vengano meno le esigenze di assistenza in zona disagiata,

il farmacista titolare avrà un interesse diretto e attuale a impugnare quell’atto davanti al TAR nei termini ordinari.

Le decisioni di TAR e Consiglio di Stato richiamate nei contributi specialistici sottolineano alcuni punti chiave:

- l’istituzione e la permanenza delle rurali deve essere letta in funzione della massima diffusione del servizio farmaceutico nelle aree svantaggiate, anche derogando rigidamente al limite dei 3.000 metri, quando necessario all’accessibilità del servizio;[1]

- l’apprezzamento delle condizioni ambientali, topografiche e di viabilità è sì discrezionale, ma solo entro i limiti della ragionevolezza: è sindacabile per macroscopici vizi logici o difetto di istruttoria;[1]

- il mancato richiamo o la sottovalutazione di questi elementi nelle delibere di revisione legittima spesso l’annullamento giudiziale.

In caso di accoglimento del ricorso si avranno i seguenti scenari

- l’atto di dequalificazione viene annullato;

- la qualifica di farmacia rurale si considera ripristinata ex tunc, con possibilità (da valutare caso per caso) di rivendicare gli effetti economici collegati alla ruralità per il periodo interessato, nei limiti della prescrizione.

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6. I casi in cui il recupero è più difficile il recupero della ruralità

Diverso è il caso in cui il giudice, come in una nota pronuncia del Consiglio di Stato richiamata in calce al presente articolo, accerti che la farmacia doveva essere considerata urbana già al momento dell’entrata in vigore della L. 221/1968, e che la qualificazione rurale sia stata solo frutto di un errore mai corretto.[1]

In questa ipotesi:

- la “declassificazione” viene qualificata come rettifica di un errore non invalidante, non come revoca discrezionale di un beneficio;

- il farmacista non può rivendicare la permanenza della ruralità sulla base del solo affidamento economico;

- il recupero della ruralità sarà ipotizzabile solo se, in un momento successivo, la situazione di fatto dovesse effettivamente cambiare (es. scorporo di frazione, calo demografico, nuove condizioni di isolamento) e tali mutamenti vengano fatti valere in sede di nuova revisione.

In altre parole, quanto più la perdita di ruralità si fonda su una lettura corretta e rigorosa dei dati oggettivi, tanto più limitato sarà lo spazio per riconquistarla, se non tramite un reale mutamento delle condizioni localizzative.

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7. Collegamento con ACN 2025 e motivi “forti” per reagire

la ruralità oggi non sia solo una “etichetta”, ma la chiave di accesso a molteplici e tipizzati benefit quali ad esempio

- indennità di residenza modellata su parametri di disagio (fatturato, popolazione, distanza, turni notturni);

- scontistica agevolata o esenzione sugli sconti SSN per le rurali sussidiate con basso fatturato;

- fondi PNRR e fondi di solidarietà regionale per la digitalizzazione e l’ampliamento dei servizi di prossimità.[2]

Perdere la ruralità significa, in concreto, compromettere la sostenibilità economica di presidi che, per definizione, operano in bacini di utenza ridotti.

È esattamente per questo che la giurisprudenza tende a leggere i criteri in modo funzionale alla tutela dell’accesso al servizio, non alla compressione del numero di sedi rurali.

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8. Alcune Indicazioni operative per il Farmacista ad avviso di chi scrive.

In sintesi, alla luce della normativa e della giurisprudenza:

- la ruralità può essere recuperata mediante annullamento dell’atto che l’ha fatta venir meno, ove illegittimo sul piano istruttorio o motivazionale, oppure mediante una successiva revisione che prenda atto del ritorno o del permanere dei requisiti oggettivi di ruralità.

- non può essere “conservata” o “riconosquistata” quando la situazione di fatto non rientra più – o non è mai rientrata – nei parametri di legge: in questo caso l’amministrazione è tenuta ad allinearsi alla realtà, anche a costo di incidere su situazioni economiche consolidate.

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Sul piano pratico, per una farmacia che abbia perso la ruralità, diventa quindi essenziale analizzare la situazione caso per caso e nel concreto e quindi ad esempio con l’aiuto di un professionista acquisire e verificare dati ISTAT, mappe, documentazione su viabilità e collegamenti, valutare attentamente le motivazioni della delibera comunale o regionale che ha dequalificato la sede; decidere, con tempestività, se sussistano elementi per un ricorso al TAR o se sia più realistico lavorare in prospettiva sulla successiva revisione della pianta organica, dimostrando il perdurare delle condizioni di disagio. Sono solo alcuni dei passi operativi che ci sentiamo di consigliare.

In quest’ottica, la difesa della ruralità non è solo un tema di inquadramento giuridico, ma una vera e propria strategia di sopravvivenza dell’esercizio nelle aree marginali, che richiede un utilizzo mirato degli strumenti amministrativi e contenziosi oggi disponibili.

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[1] Farmacie rurali e la difesa della ruralità dalla riqualificazione e dal ... https://www.farmadiritto.com/post/farmacie-rurali-e-la-difesa-della-ruralit%C3%A0-dalla-riqualificazione-e-dal-riassorbimento

[2] Il Nuovo Assetto delle Farmacie Rurali: Tra Giurisprudenza ... https://www.studiolegaleoggi.com/post/il-nuovo-assetto-delle-farmacie-rurali-tra-giurisprudenza-e-innovazioni

[3] Farmacia rurale e revisione della pianta organica https://www.farmadiritto.com/post/farmacia-rurale-e-revisione-della-pianta-organica

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