Il Comune non può perseguire l'utile come principio della nuova farmacia
- Avv Aldo Lucarelli
- 16 minuti fa
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L'istituzione di una farmacia Comunale con finalità di utilità economiche appare illegittima se non sorretta da adeguata e motivata istruttoria, coerente con le indicazioni degli organi consultivi ASL e Ordine dei Farmacisti.
Questo il sunto della recente pronuncia del Tar Parma che con la sentenza 489/2025 del Novembre 2025, non senza uno slancio "pro privati" abbastanza raro, punisce la scelta del Comune di accentrare il servizio in paese, al posto di un dispensario farmaceutico, invece di sviluppare la capillarità del servizio in zone meno centrali.
Prima di scendere nel dettaglio, questa pronuncia va segnalata poiché utilizza le coordinante ermeneutiche della giurisprudenza recente (trovate decine di post nel blog sul tema) in modo piu' severo verso la discrezionalità del Comune e soprattutto con una ottica organizzativa imprenditoriale che privilegia le censure del privato sulla discrezionalità amministrativa.
Evidenziati i contenuti del gravato atto, va ora considerata la ratio legis della revisione periodica della pianta organica delle farmacie.
La Legge 2 aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico) prevede all’art. 2, comma 1, che “Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall'articolo 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.
È, pertanto, chiaro che i principi regolatori dell’istituzione di nuove farmacie territoriali e della loro localizzazione sono enucleati sia sul parametro demografico sia, previo parere di Azienda sanitaria e Ordine dei Farmacisti, sui criteri da osservare nella pianificazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico “al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico” e “ al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, n. 8500 del 25 settembre 2023: «"il compito di individuare le zone ove collocare le farmacie è assegnato espressamente ai soli comuni dall'articolo 11, commi 1 e 2, del d.l. 1 del 2012 a garanzia soprattutto dell'accessibilità del servizio farmaceutico ai cittadini. La decisione del legislatore statale di affidare ai comuni il compito di individuare le zone risponde all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, corrispondente agli effettivi bisogni della collettività alla quale concorrono plurimi fattori diversi dal numero dei residenti, quali in primo luogo l'individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, il correlato esame di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali - come si è detto - sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti all'area del merito amministrativo, rilevanti ai fini della legittimità soltanto in presenza di chiare ed univoche figure sintomatiche di eccesso di potere, in particolare sotto il profilo dell'illogicità manifesta e della contraddittorietà". Nello stesso tempo, tuttavia, non può ritenersi … che la voluntas legis sia osservata per il solo fatto che siano rispettati i criteri demografico e della distanza, i quali assolvono ad altre finalità (il primo, a quella di salvaguardare il rapporto abitanti/numero di farmacie voluto dal legislatore, il secondo, a quella di preservare un minimum di intangibilità della sfera di competenza della farmacia preesistente)»).
Nel caso di specie, il perimetro discrezionale affidato all’Amministrazione appare chiaramente disatteso in eccesso di potere, laddove il Comune resistente non ha dato conto, né nell’istruttoria e tantomeno nella motivazione, degli effettivi bisogni della collettività in relazione ai plurimi fattori diversi dal numero dei residenti, quali in primo luogo l'individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio o il correlato esame di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità.
Leggi pure:
La scelta amministrativa iniziale (avvio) nonché le controdeduzioni ai contrari pareri di ASL e Ordine dei Farmacisti non contengono, infatti, alcun approfondimento sulle esigenze demografico/funzionali atteso che, palesemente, il Comune resistente attesta che la situazione demografica è sostanzialmente la medesima, mentre è cambiato il solo dato normativo che consente l’apertura di una nuova farmacia diminuendo il rapporto tra tali servizi e la popolazione; altresì, non si rinviene negli atti gravati alcun approfondimento sulla esigenza di assicurare una maggiore capillarità che risulta, così, affermazione apodittica senza supporto tecnico/istruttorio sulle concrete mutate o aumentate esigenze di copertura (come ad esempio un eventuale aumento di persone fragili come minori o anziani).
In particolare, il parere reso dalla ASL, organo “neutrale” rispetto agli interessi degli operatori del servizio farmaceutico esprime parere favorevole alla revisione della pianta organica delle farmacie, tuttavia, suggerendo “di sostituire il dispensario presente nella frazione con la farmacia di nuova istituzione rimodulando i confini delle sedi farmaceutiche in modo che la farmacia di nuova istituzione possa andare a coprire l’abitato garantendo all’intera popolazione un’assistenza farmaceutica completa”;
va osservato, oltretutto, che sull’“opportunità” di aprire un servizio medico unitamente alla nuova farmacia la ASL, istituzione competente sulla distribuzione del servizio sanitario, non risulta aver dato alcuna approvazione o parere positivo.
A tale parere, cui è sostanzialmente conforme quello dell’Ordine dei Farmacisti (che approfondisce le concrete ragioni a sostegno della copertura, con la nuova farmacia della frazione anziché del centro abitato del Comune, come numero e caratteristiche della popolazione in ragione delle rilevate “fasce protette”), il Comune resistente ha apoditticamente controdedotto che il dispensario farmaceutico sarebbe sufficiente alla copertura del servizio nella frazione e che la nuova farmacia è funzionale alla capillarità del servizio, rendendo una motivazione priva di riferimenti concreti e circostanziati, e aggiungendo, oltretutto, che così si assolverebbe alla funzionalità della nuova associazione professionale.
La finalità dell’apertura, quindi, emerge riferita apoditticamente ad una esigenza di capillarità del servizio ed espressamente al vantaggio economico del Comune, conseguendone che, sotto il primo profilo, il provvedimento si palesa carente di istruttoria e di motivazione mentre, sul secondo, si sostanzia nel perseguimento di uno scopo che il Legislatore non ha affidato all’Ente locale per l’esercizio della discrezionalità in materia di revisione delle piante organiche delle farmacie.
In particolare, quest’ultimo aspetto emerge dal surriferito avvio del procedimento nonché dalle controdeduzioni ai pareri esaminati laddove si insiste per l’utilità della nuova apertura in abbinamento ad una nuova struttura medico-professionale.
Ed ecco il punto definitivo del ragionamento del Tar Parma: ovvero la non tutelabilità dell'interesse economico del Comune, poiché elemento estraneo alla volontà della legge.
E’ così acclarato che la deliberazione della Giunta Comunale, sprovvista di una adeguata istruttoria e motivata apoditticamente in controdeduzione ai pareri resi, si presenta, in definitiva, articolata unicamente su di un presupposto finalistico (l’utile del Comune) estraneo alla ratio legis, ciò inducendo alla declaratoria di fondatezza del primo motivo di ricorso, formulato in via principale, per cattivo esercizio del potere amministrativo.
Possiamo quindi concludere, facendo tesoro delle decine di casi affrontati che se da una parte la discrezionalità del Comune è piena ed esclusiva, anche ove fosse in contrasto con i pareri obbligatori e non vincolanti di Ordine dei Farmacisti e ASL, e sebbene, come piu' volte sottolineato, l'interesse economico del privato farmacista confinante è recessivo verso l'interesse pubblico, questo, ovvero l'interesse pubblico deve perseguire non l'utile profitto del Comune che pone in essere una prelazione, bensì il fine ultimo della capillarità del servizio farmaceutico.
una riflessione personale prima di chiudere,
chissà quale potrebbe essere il pensiero del Consiglio di Stato ove venisse appellata detta sentenza che tutela un dispensario farmaceutico al posto di una sede Comunale... per difetto di motivazione o erronea applicazione di legge?
Diritto Farmaceutico
Avv. Aldo Lucarelli
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