Le problematiche frequenti della pianta organica farmacie
- Avv Aldo Lucarelli
- 7 giu
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La competenza della Giunta Comunale alla revisione della pianta organica, è derogabile in favore del Consiglio Comunale?
la competenza alla revisione della pianta organica delle farmacie presenti nel territorio comunale esorbiti dalle attribuzioni del Consiglio comunale, rientrando invece tra le prerogative della Giunta.
L'art. 2 della L. n. 475 del 1968, come modificata dal D.L. n. 1 del 2012, stabilisce che "al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie (...)".
Il dettato della norma, quindi, si esprime chiaramente nel senso di attribuire l'individuazione e la localizzazione delle nuove sedi farmaceutiche all'ente locale, trattandosi di attività volta a garantire un ordinato assetto del territorio alla luce degli effettivi bisogni della collettività e, dunque, connessa ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai Comuni in quanto enti appartenenti a un livello di governo più vicino ai cittadini (Cons. Stato, Sez. III, 2 aprile 2020, n. 2240).
Sul piano giurisprudenziale, poi, l'orientamento è ormai assolutamente consolidato nel senso di riconoscere la competenza alla revisione della pianta organica delle farmacie al Comune, ed in particolare alla Giunta Comunale (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. III, 18 ottobre 2019, n. 5256; Id., 28 novembre 2018, n. 6757). Difatti, gli atti amministrativi di individuazione delle nuove sedi farmaceutiche appartengono al novero dei provvedimenti esecutivi e di gestione amministrativa rientranti nella residuale sfera di competenze della Giunta Comunale, laddove il Consiglio Comunale è l'organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo, alla cui competenza la legge riserva gli atti di carattere strategico e programmatico nella vita della comunità locale (cfr., da ultimo, TAR Piemonte, sez. II, 15 settembre 2020, n. 537; TAR Campania, Salerno, sez. III, 29 marzo 2023, n. 717).
In termini è stato, altresì, recentemente ribadito che "la valenza programmatoria della localizzazione di nuove sedi è alquanto sfumata - poiché non si tratta di riorganizzare il servizio farmaceutico in ambito comunale ma di completarlo - e, comunque, non è tale da attrarla alla ristretta competenza dell'organo consiliare" (TAR Sardegna, sez. I, 11 gennaio 2023, n. 5).
La presenza di tutti gli assessori della Giunta Comunale all'interno del Consiglio Comunale rende ammissibile la competenza del Consiglio Comunale alla modifica - conferma della pianta organica?
Né, poi, contrariamente a quanto dedotto dal Comune resistente nella memoria di replica, il vizio in questione potrebbe ritenersi sanato per effetto della (postulata) partecipazione all'adunanza consiliare di tutti i componenti della Giunta comunale in qualità di consiglieri, risultando sufficiente a confutare tale singolare effetto la mancanza alla seduta in questione di un assessore esterno, per come affermato dalla stessa difesa di parte resistente, salvo, poi, contraddittoriamente a qualificare tale assenza come "numericamente irrilevante ai fini dell'espressione della volontà collegiale". (Tar Calabria 168/2025)
Sull'obbligo di richiesta dei pareri obbligatori ma non vincolanti dell'Ordine dei Farmacisti e della Azianeda Sanitaria Locale, per ogni modifica o conferma della pianta organica.
Al riguardo il Collegio ritiene, infatti, che la tesi di parte resistente, secondo cui l'acquisizione dei pareri in questione sarebbe necessaria "esclusivamente per l'identificazione delle zone in cui collocare le nuove farmacie da istituire in base al quoziente incrementato dal D.L. n. 1 del 2012", non possa essere condivisa, ricollegando al contrario l'art. 2 della L. n. 475 del 1968 l'adempimento in questione a qualsiasi variazione incidente sulla pianta organica delle sedi farmaceutiche.
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La disposizione anzidetta, sostituita dall'art. 11, co. 1, lett. c, del D.L. n. 1 del 2012, convertito con modificazioni dalla L. n. 27 del 2012, dispone infatti
"Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall'articolo 1 (una farmacia ogni 3.300 abitanti). Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate".
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La ratio dell'istituzione delle zone di pertinenza delle sedi farmaceutiche è, dunque, quella di assicurare "un'equa distribuzione sul territorio" e di garantire "l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate" (in tal senso, Cons. di Stato, sez. III, 5 maggio 2022, n. 3410).
La pianificazione del servizio farmaceutico si basa, dunque, sul sistema della "pianta organica", che determina il numero complessivo delle farmacie e la loro localizzazione all'interno del territorio comunale, sulla base di un rapporto ritenuto ottimale tra domanda e offerta (una farmacia ogni 3.300 abitanti ed una distanza di non meno di 200 metri tra le sedi). All'interno della pianta organica sono previste le zone, nel cui ambito le farmacie hanno sede e la suddivisione del territorio in zone riflette la distribuzione territoriale della popolazione stanziale.
Il sistema prevede, poi, una revisione periodica della pianta organica che risponde alle possibili variazioni numeriche o alla distribuzione della popolazione residente in ciascuna zona comunale, e ciò al fine di garantire ai cittadini la continuità territoriale e temporale del servizio, con copertura estesa a tutto il territorio nazionale.
Orbene, proprio in coerenza alle anzidette finalità deve ritenersi che il coinvolgimento nel procedimento di revisione della pianta organica delle farmacie dell'A. e dell'Ordine dei Farmacisti territorialmente competenti debba essere assicurato non soltanto nel caso di istituzione di nuove farmacie ma anche là dove l'Ente comunale intenda operare una diversa dislocazione territoriale delle sedi farmaceutiche o modificare la consistenza numerica delle farmacie previste per ognuna di esse, dovendo necessariamente risultare preordinate anche tali variazioni a perseguire l'obiettivo della più estesa accessibilità al servizio farmaceutico da parte dell'intera comunità stanziale nel territorio comunale.
A tale riguardo, la giurisprudenza (a partire dalla sentenza n. 1858 del 2013 del Consiglio di Stato) ha, d'altronde, chiarito che sebbene a seguito delle modifiche del 2012 la disposizione faccia riferimento all'istituzione delle "nuove farmacie", e non anche alla revisione della pianta organica, compete comunque al Comune "la formazione di uno strumento pianificatorio che sostanzialmente, per finalità, contenuti, criteri ispiratori ed effetti corrisponde alla vecchia pianta organica e che niente vieta di chiamare con lo stesso nome" (cfr. Cons. Stato, sez. III, 31 maggio 2013 n. 2990; Id., 20 marzo 2017, n. 1250; Id., 22 marzo 2017, n. 1305; Id., 7 agosto 2018 n. 4855. Cfr. anche TAR Reggio Calabria, 15 novembre 2021, n. 879).
Le problematiche frequenti della pianta organica farmacie
Tale tesi è stata anche successivamente ribadita dalla giurisprudenza amministrativa, ritenendosi l'acquisizione dei pareri dei due organismi indicati nella norma obbligatoria, anche se non vincolante, in relazione a qualsiasi attività di variazione della pianta organica, stante l'esigenza di porre le Aziende sanitarie e gli Ordini provinciali dei Farmacisti in condizione di esprimere le proprie posizioni in ordine alla proposta programmatoria del Comune (cfr., ex multis, TAR Sicilia, Catania, 24 aprile 2024, n. 1523).
E ciò sul presupposto che essi, ciascuno per quanto di propria competenza, in ragione della propria attività quotidiana e del rapporto con il territorio (l'A.S.L. con le sue strutture di servizio, l'Ordine in quanto rappresentativo di tutti i farmacisti) dispongano di conoscenze, esperienze e sensibilità che li mettono in grado di dare un utile contributo alle decisioni di competenza del Comune.
Sicché, ne discende che il parere, obbligatorio ma non vincolante, dell'A. e dell'Ordine dei Farmacisti dev'essere richiesto dal Comune quale che sia la natura della modificazione della pianta organica che si intenda attuare, senza che però da ciò possa derivare la titolarità di un potere di concertazione o co-decisione, dovendo piuttosto ad essi ritenersi attribuita la facoltà di rappresentare esigenze e formulare eventualmente proposte (cfr. TAR Puglia, Lecce, sez. III, 13 novembre 2024, n. 1242).
Nello stesso senso si è, ancora, sostenuto che "i pareri dell'Azienda S.L. e dell'Ordine provinciale dei farmacisti sulla istituzione e localizzazione di nuove farmacie devono essere obbligatoriamente acquisiti dal Comune, anche se dallo stesso non necessariamente recepiti" (Cons. di St., sez. III, 30 maggio 2017, n. 2557), in quanto essi "mantengono comunque una rilevanza sul piano conoscitivo e valutativo, nella misura in cui possano refluire sul giudizio di congruenza contenutistica del provvedimento sul quale sono resi" (Cons. di St., sez. III, 02 novembre 2020, n. 6750)", con la conseguenza che è da ritenersi "illegittima la revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche che sia stata adottata in assenza dei pareri dell'A. e dell'Ordine dei farmacisti territorialmente competenti, la cui acquisizione è obbligatoria, anche se non vincolante, dovendo porsi le Aziende sanitarie e gli Ordini provinciali dei farmacisti in condizione di esprimere le proprie posizioni in ordine all'iniziale proposta programmatoria del Comune" (TAR Campania, sez. III, 30 novembre 2023, n. 6585; Cons. St., sez. III, 23 novembre 2023, n. 10073).
La delibera di modifica della pianta organica deve essere motivata
Va preliminarmente rammentato come l'atto di revisione della pianta organica delle farmacie, secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza, non necessiti in via generale di una analitica motivazione, essendo sufficiente l'esternazione dei criteri ispiratori adottati dall'autorità emanante nell'ambito delle scelte effettuate e di cui può essere apprezzata, anche sotto il profilo del perseguimento dell'interesse pubblico, la congruità, legittimità e ragionevolezza (cfr. Cons. Stato, sez. III, 9 ottobre 2018, n. 5795). Inoltre, l'ordinamento riconosce all'ente locale un'ampia discrezionalità nella pianificazione volta a rendere maggiormente accessibile a tutti i cittadini il servizio farmaceutico sul proprio territorio, il cui esercizio può essere sindacato soltanto in modo estrinseco in presenza di chiare ed univoche figure sintomatiche di eccesso di potere, in particolare sotto il profilo dell'illogicità manifesta e della contraddittorietà (cfr. Cons. Stato, sez. III, 1 giugno 2020, n. 3436).
Studio Legale Angelini Lucarelli
avv. Aldo Lucarelli
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