I limiti dell’accesso agli atti per i farmacisti
- Avv Aldo Lucarelli
- 3 dic 2024
- Tempo di lettura: 6 min
Aggiornamento: 22 gen
Come farmacista dipendente ho diritto di accedere agli atti e documenti che riguardano tutta la mia carriera?
Come Farmacista posso tutelarmi dinanzi al silenzio serbato sulla richiesta di documenti?
La mia domanda di documenti puo' spingersi sino a richiedere specifiche attività che dovevano essere già predisposte dall'Ente?
Quale è la differenza tra accesso civico e accesso agli atti?
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Cerchiamo di rispondere a tali domande, in modo sintetico.
La giurisprudenza amministrativa rammenta che nel nostro ordinamento la regola generale è quella dell’accesso agli atti, “principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza” (art. 22, comma 2, l.241/90; cfr., art. 5, comma 2, d.lgs. 33/13), afferente a livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali “di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione” (art. 29, comma 2-bis, l. 241/90).
Possiamo quindi affermare con tranquillità che sia come Farmacista dipendente che come Farmacista imprenditore potrò fare richiesta per accedere ad atti e documenti inerenti la carriera personale,
o nel caso in cui occorra, per accedere a documenti presso l'Ente Comunale, ad esempio la copia degli atti di gara (Farmacia Comunale in bando di gara) oppure presso un Ente Regionale o una ASL/ASP per l'accesso ai documenti del concorso, sia esso per un posto da farmacista dipendente sia pure per l'istituzione di una nuova sede di farmacia.
Esiste quindi un diritto di accesso pieno come contemplato dalla legge 241/1990 e dalla norma ancor piu' ampia in tema di accesso civico, semplice o generalizzato previsto dal decreto legislativo 33/2013 art. 5.
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Tuttavia la regola generale di accesso (accesso agli atti e accesso civico) non trova applicazione in alcune ipotesi espressamente contemplate dalla legge, recita infatti la l'art. 22 della legge 241/1990:
“Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6” (art. 22, comma 3, l. 241/90).
Farmacisti: il limite dell’accesso agli atti
L’art. 24 l. 241/90, rubricato “esclusione dal diritto d’accesso” espressamente individua talune ipotesi escluse dall’applicazione della generale disciplina in tema di accesso ad esempio documenti coperti da segreto di Stato ovvero altre ipotesi di segreto previste ex lege, oppure per documenti prodromici ad atti normativi, di pianificazione o di regolazione, o afferenti a procedimenti tributari, in cui l’interesse alla conoscenza da parte del singolo viene sacrificato sull’altare di interessi reputati di rango superiore salvo il diritto di difesa.
Così come l'art. 5 bis del decreto legislativo 33/2013 pone limiti all'accesso civico in tema di a) la sicurezza pubblica e l'ordine pubblico; b) la sicurezza nazionale; c) la difesa e le questioni militari; d) le relazioni internazionali; e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento;
g) il regolare svolgimento di attività ispettive.
ed ancora per
a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia;
b) la libertà e la segretezza della corrispondenza;
c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali.
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Per l'accesso agli atti l’art. 24, comma 7, l. 241/90 prescrive che
“deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.
Accesso agli atti ed accesso civico
L’accesso civico c.d. semplice è il diritto di chiunque di richiedere, senza alcuna motivazione, la pubblicazione di documenti, informazioni o dati per i quali sussistono specifici obblighi di trasparenza, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione.
Quindi, l’accesso civico semplice si configura come rimedio all’inosservanza degli obblighi di pubblicazione previsti dalla legge ed è volto al controllo sociale che informa la disciplina sulla trasparenza prevista dal d.lgs. 33/2013.
Con l’accesso civico è stata introdotta una possibilità di iniziativa generalizzata, da parte di chiunque e senza motivazione, a richiedere la pubblicazione di documenti, informazioni o dati per i quali sussiste l’obbligo di pubblicazione da parte delle pubbliche amministrazioni ai sensi della normativa vigente. L'accesso civico può anche essere "generalizzato" ai sensi dell'art. 5 comma 2 ed è volto alla richiesta di documenti che non debbano essere pubblicati dalla Pubblica Amministrazione.
Mentre con il diritto di accesso agli atti di cui alla legge n. 241/1990, si possono chiedere documenti, ad esempio del proprio concorso, indipendentemente dall’esistenza di un obbligo di pubblicazione ed ha presupposti, condizioni e limiti del tutto differenti.
Accesso agli atti ed accesso civico quindi si differenziano nella sostanza.
Quindi per rispondere alla prima domanda non è dubitabile la esistenza in capo alla richiedente di un “interesse diretto, concreto e attuale” alla conoscenza degli atti inerenti la propria posizione giuridica.
Trattasi, infatti, di atti che hanno direttamente connotato l’attività lavorativa e, dunque, senza dubbio incidenti e/o afferenti alla sua sfera giuridica.
Farmacisti: il limite dell’accesso agli atti
Per capire nel dettaglio i limiti dell'accesso agli atti bisogna fissare alcuni punti sanciti dalla giurisprudenza, ad esempio sentenza Tar Abruzzo n. 250/2023 secondo cui:
- l'accesso agli atti, non assicura al suo titolare il conseguimento di utilità finali;
- è strumentale, piuttosto, al soddisfacimento (o al miglior soddisfacimento) di altri interessi giuridicamente rilevanti (diritti o interessi), rispetto ai quali si pone in posizione ancillare (TAR Lombardia, I, 27 agosto 2018, n. 2023);
- deve essere correlata - in modo diretto, concreto e attuale - ad altra “situazione giuridicamente tutelata” (art. 22, comma, 1, l. 241/90 e la definizione di “interessati” ivi contenuta): non si tratta, dunque, di una posizione sostanziale autonoma.
ed in caso di inerzia del Comune cosa é possibile fare?
Esistono due rimedi, uno di carattere procedurale amministrativo, l'altro di carattere giurisdizionale.
E' possibile effettuare una richiesta al titolare del potere apicale a cui si riferisce l'istanza, quindi al "responsabile apicale" ai sensi dell'art. 2 comma 9 bis della Legge 241/1990 secondo cui: "L' organo di governo individua un soggetto nell'ambito delle figure apicali dell'amministrazione o una unità organizzativa cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia") oppure ricorrere al Giudice Amministrativo (Tar) ai sensi dell'art. 116 del d.lgs 104 2010.
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va rilevato che l’azione avverso il silenzio presuppone l’inadempimento della pubblica amministrazione all’obbligo di definire con un provvedimento espresso un procedimento promosso su istanza di parte o da avviarsi d’ufficio.
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Resta pertanto esclusa l’ammissibilità dell’azione avverso il silenzio ove é richiesta l’esecuzione di un’attività materiale (Tar Abruzzo 240/2023).
I limiti di legge descritti, ovverro l'art. 24 della legge 241/1990 e l'art. 5 - bis del d.lgs 33/2013 rispettivamente per l'accesso agli atti e l'accesso civico, non sono gli unici limiti bensì esistono poi "limiti" a tutela delle stesse amministrazioni, si pensi alla Regione in caso di concorsi per farmacisti, ai Comuni in caso di bandi di gara per la concessione di farmacie di carattere piu' ampio.
I limiti dell'accesso agli atti devono individuarsi nella legge ovvero per l'accesso agli atti nell'art. 24 della legge 241 del 1990 e per l'accesso civico nell'art. 5 bis del decreto legislativo 33/2013 oltre che nel principio generale dell'abuso di diritto.
L’Adunanza plenaria 5/2025 ha evidenziato come l’eventuale abuso che dovesse essere commesso mediante la presentazione delle istanze di accesso civico costituisca un limite invalicabile al loro accoglimento in particolare, secondo l’Adunanza plenaria:
“36.6. Sarà così possibile e doveroso evitare e respingere: richieste manifestamente onerose o sproporzionate.."
Le pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità, sottratti all'accesso. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni.
L'accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento. I documenti contenenti informazioni connesse agli interessi elencati sopra, sono considerati segreti solo nell'ambito e nei limiti di tale condizione. A tale fine le pubbliche amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l'eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all'accesso.
Seguendo le coordinate teoriche delineate l’abuso del diritto costituisce una particolare declinazione del principio di buona fede, (CdS 2024, n. 7435; ), che impone a ciascun consociato, nel rispetto di questo dovere di solidarietà, di non “piegare” l’ordinamento al perseguimento di pretese che, considerate oggettivamente in relazione alla vicenda in cui esse si esprimono, risultino sproporzionate, irragionevoli, emulative, prevaricatrici o ingiuste.
L’istituto dell'abuso di diritto ha quindi l’effetto di correggere (o, in alcuni casi di impedire) l’applicazione letterale del diritto temperandolo al fine di evitarne per l'appunto abusi (ad es., Cass. civ., Sez. unite, 23 aprile 2020 n. 8094)
Conclusivamente si può affermare che l'accesso agli atti costituisce la regola (artt. 22 e segg. della Legge 241/1990 per l'accesso agli atti e accesso civico generalizzato ai sensi del art. 5 d.lgs 33/2023 ed accesso ambientale d.lgs 195/2005), che è soggetta però ai limiti di legge, ed a limiti generali, come quelli oggetto del nostro articolo in tema di abuso di diritto.
Sperando di aver chiarito i confini dell'azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione, vi invitiamo a leggere gratuitamente il blog e trovare i casi con il motore di ricerca.
Avv Aldo Lucarelli
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