L’interesse economico del Comune non giustifica una nuova farmacia

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Con la sentenza in esame n. 7929/2026 il Consiglio di Stato evidenza come l’interesse economico di un Ente Comunale, dichiarato o celato che sia, non giustifica di per sé l’istituzione di una nuova farmacia.

La revisione della pianta organica delle farmacie così come la decisione di non chiudere un dispensario farmaceutico al fine di preferire un’altra zona più appetibile non sono scelte amministrative coperte dalla tutela della discrezionalità amministrativa e pertanto possono essere censurate dalla Giustizia Amministrativa a seguito di ricorso.

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Oggetto del giudizio è stata l’istituzione di una seconda sede farmaceutica nel Comune ubicata nel centro del paese di circa 5.000 abitanti, in immobile di proprietà comunale distante solo 200 metri dall’unica farmacia attualmente esistente, e con gestione diretta del Comune, allo scopo dichiarato, in caso di esercizio dell prelazione, di istituire “… un servizio pubblico “in attivo”, capace di produrre entrate per il bilancio comunale che potranno finanziare ulteriori servizi pubblici per i cittadini e qualificare, in termini quali/quantitativi, i servizi attuali” (così la delibera).

In sostanza il Comune ha avuto tra i propri obiettivi, quello di aprire una farmacia comunale e di favorire, nella stessa sede fisica, l’istituzione della cosiddetta medicina di gruppo, insediandovi un’associazione di medici generici e pediatri di libera scelta.

Come sopra rilevato, sia l’ASL, sia l’Ordine dei Farmacisti, hanno dato parere positivo sull’istituzione della seconda sede farmaceutica, ma negativo relativamente all’ubicazione, suggerendo essere più appropriata la frazione del paese ove era già in esercizio un solo dispensario farmaceutico gestito dall’unica farmacia attualmente esistente gestita dalla appellata.

A seguito dell’impugnazione delle delibera, il TAR per l’Emilia Romagna, con l’appellata sentenza ha accolto il ricorso ritenendo la finalità perseguita dal Comune estranea ai criteri dettati dalla Legge 2 aprile 1968, n. 475 statue del in primo grado come :

La scelta amministrativa iniziale (avvio) nonché le controdeduzioni ai contrari pareri di ASL e Ordine dei Farmacisti non contengono, infatti, alcun approfondimento sulle esigenze demografico/funzionali In atteso che, palesemente, il Comune resistente attesta che la situazione demografica è sostanzialmente la medesima, mentre è cambiato il solo dato normativo che consente l’apertura di una nuova farmacia diminuendo il rapporto tra tali servizi e la popolazione; altresì, non si rinviene negli atti gravati alcun approfondimento sulla esigenza di assicurare una maggiore capillarità che risulta, così, affermazione apodittica senza supporto tecnico/istruttorio sulle concrete mutate o aumentate esigenze di copertura (come ad esempio un eventuale aumento di persone fragili come minori o anziani)”.

I sintesi il Tar Emiliano aveva già bocciato l’apertura sulla base di una carenza istruttoria.

Precisa quindi il Consiglio di Stato come dall’esame degli atti appare condivisibile quanto statuito dal TAR.

Il Tar ha, infatti, conclusivamente rilevato che:

- “il Comune resistente non ha dato conto, né giudice nell’istruttoria e tantomeno nella il motivazione, degli effettivi bisogni della collettività in relazione ai plurimi fattori diversi dal numero dei residenti” - “La finalità dell’apertura, quindi, emerge riferita [solo] apoditticamente ad una esigenza di capillarità del servizio ed espressamente al vantaggio economico del Comune”.

Orbene, ai sensi del citato art. 2, comma 1, Legge 2 aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico) i principi regolatori dell’istituzione di nuove farmacie territoriali e della loro localizzazione sono enucleati sia sul parametro demografico sia, previo parere dell’Azienda sanitaria e dell’Ordine dei Farmacisti, sui criteri da osservare nella pianificazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico.

Nel caso di specie, il Tar ha rilevato che perimetro discrezionale affidato all’Amministrazione appare chiaramente disatteso in eccesso di potere, laddove il Comune resistente non ha dato conto, né nell’istruttoria e tantomeno nella motivazione, degli effettivi bisogni della collettività in relazione ai plurimi fattori diversi dal numero dei residenti, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio o il correlato esame di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità.

E ciò nonostante la ASL (istituzione competente sulla distribuzione del servizio sanitario) e l’Ordine dei Farmacisti non risultino avere dato alcuna approvazione o parere positivo sull’“opportunità” di aprire un servizio medico unitamente alla nuova farmacia.

Rileva il Collegio che quanto rilevato dal Tar trova piena corrispondenza negli atti impugnati, avendo la Giunta comunale proceduto all’istituzione di una seconda sede farmaceutica, individuandone la localizzazione nel centro del capoluogo, ed esercitando la “prelazione” prevista dall’art. 9 della L. n. 362/91, allo scopo dichiarato di istituire “… un servizio pubblico “in attivo”, capace di produrre entrate per il bilancio comunale che potranno finanziare ulteriori servizi pubblici per i cittadini e qualificare, in termini quali/quantitativi, i servizi attuali”

Anche il luogo di ubicazione della nuova farmacia (economicamente strategico) è stato scelto ancor prima della sua istituzione, come dimostra il fatto che il Comune ha deciso di partecipare all’asta per l’acquisizione del locale di insediamento prima di deliberare, appunto, l’istituzione della sede, ed ancor prima di raccogliere i pareri di ASL e Ordine dei Farmacisti sulla dislocazione territoriale del servizio farmaceutico.

Come puntualmente rilevato dal Tar, la scelta amministrativa iniziale (avvio) nonché le controdeduzioni ai contrari pareri di ASL e Ordine dei Farmacisti non contengono alcun approfondimento sulle esigenze demografico/funzionali atteso che, palesemente, il Comune appellante attesta che la situazione demografica è sostanzialmente la medesima, mentre è cambiato il solo dato normativo che consente l’apertura di una nuova farmacia diminuendo il rapporto tra tali servizi e la popolazione.

Né si rinviene negli atti gravati alcun approfondimento sulla esigenza di assicurareuna maggiore capillarità che risulta, così affermazione apodittica senza supporto tecnico/istruttorio sulle concrete mutate o aumentate esigenze di copertura (come ad esempio un eventuale aumento di persone fragili come minori o anziani).

Ne consegue in definitiva l’infondatezza del primo motivo di appello.

Ed il potere discrezionale del Comune?

Con il secondo motivo di appello il Comune ha contestato le motivazioni adottate dal Tar a fondamento della decisione, che in tesi avrebbero violato il principio di insindacabilità delle scelte di merito e discrezionali di competenza della Amministrazione.

Per il Consiglio di Stato anche il secondo motivo è infondato, essendo evidente – per quanto già sopra evidenziato - che la finalità perseguita dal Comune è estranea ai criteri dettati dalla Legge 2 aprile 1968, n. 475.

Scopo della legge è, infatti, agevolare l’accesso al servizio farmaceutico attraverso la equa distribuzione delle farmacie sul territorio e non anche far perseguire al Comune altri obiettivi come, nel caso di specie, corredare il programmato poliambulatorio di una farmacia propria, in grado di sfruttarne l’indotto.

La finalità dell’apertura della seconda farmacia, infatti, è riferita soltanto apparentemente ad una esigenza di capillarità del servizio che rimane tuttavia del tutto indimostrata; è invece espressamente finalizzata al vantaggio economico del Comune, come emerge chiaramente dalla deliberazione della Giunta che ha dato avvio al procedimento, nonché dalle controdeduzioni ai pareri della ASL e dell’Ordine

dei Farmacisti, laddove il Comune insiste ad affermare l’utilità della nuova apertura in abbinamento ad una nuova struttura medico-professionale.

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La neoistituita farmacia è stata collocata dal Comune nel centro del paese, ridosso di quella della appellata, nel ritenuto di presupposto che nella zona periferica. l’assistenza farmaceutica sia assicurata dal dispensario, la cui gestione è in capo appunto ad altra farmacia.

Tuttavia, tale scelta è all’evidenza irrazionale, come ben hanno rilevato l’Ordine dei Farmacisti e la ASL che, invece, avevano suggerito al Comune di istituire la nuova farmacia comunale ove é situato il dispensario.

Infatti, essendo il dispensario “un rimedio suppletivo rispetto a quello primario delle farmacie (Cons. Stato, sez. III, 27 febbraio 2018, n. 1205)” (Cons. St. parere n. 01301/2023), “finalizzato esclusivamente a rendere più agevole l’acquisto di farmaci di uso comune e di pronto soccorso in zone territoriali sprovviste di presidi

farmaceutici, (Cons. Stato, sez. III, 27 giugno 2018, n. 3958; n. 521/2015 e 749/2015)” (Cons. St. sez. III, sent. n. 2240/2021),

esso non può essere strumentalmente mantenuto in essere al solo fine di giustificare la prescelta ubicazione della neoistituita farmacia, in manifesta violazione dei criteri preordinati ad un’equa e capillare distribuzione delle farmacie sul territorio.

Farmacia 🆚 Comune

con questa sentenza assistiamo alla applicazione dei noti principi di capillarità del servizio, oggetto presenza territoriale delle farmacie private e completezza della istruttoria per l’istituzione, la revisione ed l’attuazione del servizio farmaceutico con un temperamento del potere amministrativo Comunale il tutto a bilanciamento degli interessi pubblicistici e di quelli privatistici del farmacista 👨‍⚕️ leso.