Revisione della pianta organica e decentramento e cartografia con colpo di scena 🎬
Revisione della pianta organica e decentramento quando prevale la cartografia
Confine promiscuo tra due sedi all’interno di una stessa pianta organica, come risolvere il conflitto?
Trasferimento della farmacia o decentramento?
A queste domanda si può rispondere diversamente a seconda dell’orientamento che si sceglie di seguire ed infatti
Principio di mezzeria (C.d.S. n. 3410 del 05.02.2022 e n. 1976
del 19.03.2020) per la quale l’applicazione del principio della mezzeria richiede che,
in sede di delimitazione delle zone di pertinenza degli esercizi farmaceutici, il piano
farmacie faccia preciso riferimento ai numeri civici; in mancanza, la via che segna il
confine tra due zone farmaceutiche si considera appartenente a entrambe le zone
delimitate (come strada “promiscua”), con la conseguenza che il trasferimento
all’interno della zona può essere autorizzato su ambo i lati della strada, sol che venga
rispettata la distanza minima di 200 m dagli altri esercizi farmaceutici.
La soluzione indicata dalla giurisprudenza presuppone, in realtà, che “la medesima via
sia stata esplicitata come linea di confine tra due aree di pertinenza di due farmacie,
senza specificazione circa la riferibilità all’una o all’altra sede e senza specificazione
dei numeri civici” (C.d.S. n. 3410 del 05.02.2022) e si riferisce ai soli casi in cui le
sedi farmaceutiche siano individuate dallo strumento di pianificazione con criterio
puramente letterale/descrittivo, non anche ai casi in cui, come nella fattispecie
controversa, la delimitazione tra le aree di pertinenza delle rispettive farmacie sia stata
effettuata con criteri di precisione cartografica dal carattere equivalente a quello della
“mezzeria”.
Ma se il Comune si è preoccupato di fare una cartografia dettagliata che abbia diviso le zone della pianta organica?
A questa domanda risponde il Tar Palermo la cui sintesi é la seguente:
Quando la strada costituisce il confine tra due sedi farmaceutiche, essa può essere considerata promiscua se la pianificazione non specifica a quale sede appartengano i due lati. Se invece il Comune ha individuato, attraverso cartografie aventi valore integrante della pianta organica, una precisa linea divisoria, tale delimitazione deve essere rispettata e non può essere superata invocando genericamente il principio della strada promiscua.
Ma attenzione che da tali premesse ci sono “colpi di scena” che vi risolvo al termine dell’articolo.
Trasferimento e Decentramento della farmacia due “tragitti” divisi dalla pianta organica.
La farmacia si trasferisce all’interno della propria zona attribuita dalla pianta organica mentre il decentramento é un trasferimento da autorizzare al di fuori del priprorio perimetro di come competenza ma attenzione ‼️ richiesta ed iter sono differenti!
Il quadro normativo entro cui ascrivere il potere esercitato è dato dall’art. 1 della L.
475/1968 a mente del quale:
“L’autorizzazione ad aprire una farmacia è rilasciata con provvedimento definitivo
dell’autorità sanitaria competente per territorio.
Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300
abitanti. La popolazione eccedente, rispetto al parametro di cui al secondo comma, consente
l’apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50 per cento del
parametro stesso.
Chi intende trasferire una farmacia in un altro locale nell’ambito della sede per la
quale fu concessa l’autorizzazione deve farne domanda all’autorità sanitaria
competente per territorio. Tale locale, indicato nell’ambito della stessa sede
ricompresa nel territorio comunale, deve essere situato ad una distanza dagli altri
esercizi non inferiore a 200 metri.
La distanza è misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle farmacie.
La domanda di cui al quarto comma deve essere pubblicata per quindici giorni
consecutivi nell’albo dell’unità sanitaria locale ed in quello del comune ove ha sede
la farmacia.
Il provvedimento di trasferimento indica il nuovo locale in cui sarà ubicato l’esercizio
farmaceutico.
Ogni nuovo esercizio di farmacia deve essere situato ad una distanza dagli altri non
inferiore a 200 metri e comunque in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti
della zona.
La distanza è misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle
farmacie”.
Si è precisato in giurisprudenza che, con riferimento alle richieste di trasferimento dei
locali di farmacia, si distingue tra le istanze con cui lo spostamento è richiesto
all’interno della stessa sede individuata e assegnata al richiedente e quelle finalizzate
allo spostamento in una zona diversa da quella di originaria assegnazione.
Il trasferimento é a libera scelta del farmacista
Nel primo caso, il procedimento è disciplinato dall’art. 1, comma 4, l. n. 475/1968, essendo lo
scopo della perimetrazione della zona quello di delimitare la libertà di scelta del
farmacista (nel senso che questi è, in linea di massima e salvo eccezioni, libero di
scegliere l’ubicazione del proprio esercizio, purché rimanga all’interno di quel
perimetro) e la competenza al rilascio del relativo provvedimento spetta all’Azienda
sanitaria provinciale di riferimento, se e in quanto i nuovi locali rientrino nella zona
di pertinenza del richiedente.
Decentramento della farmacia fuori dalla zona assegnata in pianta organica
Il secondo caso concerne, invece, la diversa situazione dell’istanza di decentramento, da presentarsi ai sensi dell’art. 5, comma 2, l. n.
362/1991, riferibile ad una zona, diversa da quella assegnata, ritenuta carente di
servizio farmaceutico, e l’adozione del provvedimento compete al Comune, a seguito
dell’entrata in vigore dell’art. 11, comma 1, d.l. n. 1/2012 (v. T.A.R. Sicilia-Palermo,
sez. III, 22/11/2021, n. 3157).
Asl 🆚 Comune
Ne consegue che, laddove i nuovi locali non rientrino nella zona
territoriale assegnata, lo spostamento non potrà essere autorizzato dall’ASP
ai sensi dell’art. 1, comma 4, l. n. 475/1968, dovendo essere in tal caso seguita la diversa
procedura di decentramento disciplinata dall’art. 1, comma 4, l. n. 475/1968.
Nell’ambito della revisione biennale l’allegata cartografia ha disposto le aree di afferenza delle diverse sedi farmaceuti che venivano identificate mediante apposita e distinta campitura cromatica.
Quindi ove dal tenore delle delibere di revisione , traspare la volontà dell’amministrazione di definire con maggiore precisione i confini delle diverse sedi farmaceutiche, approvando apposite cartografie (di cui viene detto esplicitamente che
formano parte integrante delle delibere stesse) non presenti nella originaria pianta
organica , la quale affidava invece a un criterio puramente letterale/descrittivo
l’identificazione delle sedi farmaceutiche.
Questo modo di procedere deve ritenersi peraltro conforme alle indicazioni legislative,
poiché, se è vero che, a seguito della riforma dell’ordinamento farmaceutico per effetto
dell’art. 11 d.l. 1/2012 (conv. in l. 27/2012), criterio prioritario per l’istituzione di
nuove sedi farmaceutiche è adesso quello della “equa distribuzione sul territorio”,
senza che vi sia più alcuna prescrizione a proposito della definizione esatta dei confini
di ciascun esercizio (Consiglio di Stato sez. III, 2/05/2016, n. 1658), tuttavia la riforma
del 2012 non ha precluso al Comune la possibilità di fissare in maniera più precisa i
confini tra una zona e l’altra, allegando apposita cartografia di dettaglio, come nel caso
oggetto del presente giudizio di Palermo.
Per il Tar Palermo quindi se vi sono le cartografie
“È dunque alle cartografie allegate alla vigente pianta organica, che occorre guardare al fine di stabilire esattamente i confini delle sedi farmaceutiche interessate, atteso che gli allegati grafici concorrono – come si spiegherà tra breve – a specificare e chiarire, nei casi dubbi, il
dato letterale/descrittivo dello strumento di pianificazione, di cui costituiscono parte
sostanziale e integrante.”
Ebbene, venendo al caso di specie, il perimetro di detta Zona è stato individuato
nella pianta organica approvata e
Parimenti, la cartografia approvata con la deliberazione del
Consiglio Comunale sebbene non riproponga il contrasto
cromatico tra zone che caratterizzava la rappresentazione cartografica della precedente
delibera di revisione del 2024 – individua in ogni caso con un segno grafico netto la
linea di mezzeria lungo il tracciato della Via mediante la suddivisione dei due
versanti.
Questo significa che solo l’area ricadente nel lato interno della Via
(individuata nella cartografia quale linea divisoria tra le due zone) afferisce alla zona
mentre la farmacia del controinteressato, che si trova sul lato esterno di tale
direttrice, viene a ricadere per forza di cose nella zona di pertinenza del ricorrente.
In sintesi la colorazione della cartografia serve risolvere i dubbi di confine
E come si coniuga questo concetto “cartografico” con la giurisprudenza sulla mezzeria?
In questo contesto non appare pertinente il richiamo, all’elaborazione giurisprudenziale relativa al principio della “mezzeria”.
Secondo l’ente comunale, la decisione di confermare la certificazione del 25.02.25
troverebbe giustificazione negli indirizzi della giurisprudenza amministrativa
(vengono richiamate in proposito le sentenze
C.d.S. n. 3410 del 05.02.2022 e n. 1976
del 19.03.2020) per la quale l’applicazione del principio della mezzeria richiede che,
in sede di delimitazione delle zone di pertinenza degli esercizi farmaceutici, il piano
farmacie faccia preciso riferimento ai numeri civici; in mancanza, la via che segna il
confine tra due zone farmaceutiche si considera appartenente a entrambe le zone
delimitate (come strada “promiscua”), con la conseguenza che il trasferimento
all’interno della zona può essere autorizzato su ambo i lati della strada, sol che venga
rispettata la distanza minima di 200 m dagli altri esercizi farmaceutici.
La soluzione indicata dalla giurisprudenza presuppone, in realtà, che “la medesima via
sia stata esplicitata come linea di confine tra due aree di pertinenza di due farmacie,
senza specificazione circa la riferibilità all’una o all’altra sede e senza specificazione
dei numeri civici” (C.d.S. n. 3410 del 05.02.2022) e si riferisce ai soli casi in cui le
sedi farmaceutiche siano individuate dallo strumento di pianificazione con criterio
puramente letterale/descrittivo, non anche ai casi in cui, come nella fattispecie
controversa, la delimitazione tra le aree di pertinenza delle rispettive farmacie sia stata
effettuata con criteri di precisione cartografica dal carattere equivalente a quello della
“mezzeria”.
Nel caso in trattazione è la stessa Relazione Tecnica Direzione del Comune ad avvalorare l’utilizzo di un criterio
cartografico di delimitazione dagli effetti equivalenti al metodo della “mezzeria”,
essendosi in proposito rilevato da parte dell’amministrazione comunale:
“A seguito di un’attenta e congiunta disamina degli atti programmatori approvati
dall’Amministrazione nel corso degli anni si specifica
in maniera esaustiva che la diversa colorazione delle aree rappresenta la linea di
mezzeria della Via.
Sotto il profilo tecnico-grafico e cartografico:
la rappresentazione grafica della colorazione
(campitura dell’area) si interrompe precisamente sulla linea di mezzeria della Via, confermando l’asse mediano come limite geometrico di separazione”.
Nel quadro così delineato non può ravvisarsi un effettivo contrasto (men che meno
insanabile) tra il dato letterale/descrittivo delle delibere di revisione della pianta
organica e le cartografie allegate, tale per cui – debba darsi prevalenza al dato descrittivo
a scapito delle planimetrie, che verrebbero ad assumere, così, carattere puramente
indicativo della dislocazione territoriale delle farmacie che compongono la pianta
organica.
In contrario, va considerato che le indicazioni grafiche contenute nelle planimetrie
vanno lette alla luce e nei limiti delle norme contenute nello stesso atto, con la
conseguenza che un problema di prevalenza delle une rispetto alle altre può porsi solo
in presenza di un contrasto insanabile (T.A.R. Catanzaro Calabria sez. II, 19/05/2020,
n. 896).
L’impostazione testé offerta impone perciò di leggere congiuntamente, nei limiti del possibile, la parte normativa e quella planimetrica della delibera, superando profili di possibile contrasto.
Nel nostro caso, non vi è invero quella palese difformità tra dato cartolare e dato
descrittivo prospettata dal controinteressato e che, nella fattispecie esaminata da Cons.
Stato n. 6112/2021, aveva indotto il Comune a correggere la cartografia perché non
conforme alle indicazioni descrittive della delibera istitutiva delle zone e va
privilegiata, di conseguenza, una lettura “compositiva” tra le due tipologie di dati,
invece che una lettura forzatamente “antinomica”.
Per queste ragioni non può operare
nel caso di specie l’indicazione metodologica emergente dalla richiamata sentenza del
Consiglio di Stato, secondo cui “Nel caso di difformità tra il dato letterale/descrittivo
della zona di pertinenza di una sede farmaceutica contenuto nella relativa
autorizzazione all’apertura e all’esercizio e quello cartografico ricavabile dalla
planimetria allegata, deve essere attribuita prevalenza al primo, laddove sia chiaro
nell’individuare la zona di riferimento, indicando testualmente le vie che ne
delimitano il perimetro” (Cons. di Stato sez. III, 30.08.2021 n. 6112).
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D’altro canto, la vicenda in esame non è neanche assimilabile a quella presa in
considerazione da Cons. Stato n. 1111/2026, visto che, a tenore della sentenza appena
ricordata, “secondo l’esegesi ormai consolidata l’esercizio del potere pianificatorio
comunale non avviene secondo un criterio rigorosamente geo-cartografico - salvo
ovviamente la pianificazione comunale non ritenga motivatamente di dover delimitare
in modo rigoroso tali confini - bensì per zone di pertinenza che individuano bacini di
utenza” (§ 10.3) e il Comune – in quel caso – non aveva proceduto “ad una più
circostanziata e rigorosa delimitazione cartografica” (§ 11 della sentenza), come
invece nella fattispecie da cui muove il presente giudizio. (Tar Palermo 2918/2026)
Dalle considerazioni di sopra deriva pure il corollario che la richiesta di trasferimento di una farmacia su un confine attributo ad altra farmacia costituisce in realtà “decentramento” e non trasferimento in quanto manca il presupposto della titolarità della zona.
Ed il colpo di scena?
Fare una domanda di trasferimento su confine ritenuto “esterno” alla propria zona trasforma l’istanza di trasferimento in una domanda di decentramento (fuori zona) cambiando sia iter di approvazione che autorità competente. Con il rischio di inammissibilità.
soggiunge il Tar Palermo: “Da quanto sopra deriva chiaramente l’illegittimità della delibera Asp di autorizzazione
al trasferimento di sede, in quanto fondata sull’attestazione rilasciata in data
dal Comune, a sua volta erronea nella
parte in cui afferma che i locali di via rientrano nella quarta sede
farmaceutica.”
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Quale conclusione?
Il TAR Siciliano non afferma che ogni strada di confine debba essere automaticamente divisa secondo la mezzeria.
Afferma qualcosa di diverso: quando è il Comune stesso, nell'esercizio del proprio potere pianificatorio, ad aver individuato cartograficamente la mezzeria come confine, l'amministrazione deve rispettare quella scelta.
Quindi la mezzeria, in questo caso, non viene applicata dal giudice come criterio generale e automatico di delimitazione, ma viene riconosciuta come criterio già adottato nella pianificazione comunale vigente.
In definitiva, la sentenza Palermitana non smentisce l'orientamento del Consiglio di Stato sulla strada promiscua: ne delimita l'ambito di applicazione, distinguendo i casi di confine genericamente descritto da quelli di confine cartograficamente definito.
Chiaramente da questa sentenza rientra dalla finestra quelli che uscito dalla porta, ovvero la prevalenza di un potere pianificatorio preciso e cartografico che il Comune aveva progressivamente perso con le recenti sentenze del Consiglio di Stato.
Il consiglio per gli Enti é quello di avere revisioni dettagliate e con cartografia allegata, il consiglio per i farmacisti é quello di valutare 🤔 attentamente gli atti “allegati” alla revisione della pianta organica.
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Avv Aldo Lucarelli
Studio Legale Angelini Lucarelli
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