La fine dei confini tra farmacie? Quando lo Sconfinamento é lecito
- Avv Aldo Lucarelli
- 32 minuti fa
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Con la sentenza in esame il Consiglio di Stato (1111/2026) sembra avviarsi a porre fine al concetto di pianta organica, di zona e di rigidi confini tra Farmacie il tutto al fine di elevare il sevizio farmaceutico a bene della collettività, vediamo i passi salienti che ove confermati in futuro potrebbero portare alla rilettura dei confini tra farmacie.
Orbene, il decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (cd. decreto Cresci Italia), convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, ha introdotto significative misure di snellimento e semplificazione nella legislazione farmaceutica soppiantando, inter alia, l’ormai obsoleto concetto di pianta organica delle farmacie con una nozione più flessibile di programmazione territoriale funzionale al soddisfacimento delle esigenze della popolazione residente (criterio demografico).
Segnatamente, nell’incidere sull’art. 2 della legge n. 475 del 1968, il decreto Cresci Italia ha stabilito che “Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall'articolo 1 [ossia “una farmacia ogni 3.300 abitanti”]. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.
Al riguardo, appare pertinente il richiamo al precedente giurisprudenziale di questa Sezione – la sentenza Cons. Stato, sez. III, 10 luglio 2024, n. 6141 – che ha sinteticamente richiamato gli approdi dell’elaborazione pretoria sugli impatti della novelle legislativa: “secondo la giurisprudenza consolidatasi dopo la riforma del 2012, il concetto di "pianta organica" è stato superato, non essendo più richiesta una rigorosa perimetrazione del territorio ove collocare la sede farmaceutica di nuova istituzione, con l'indicazione, cioè, dei precisi confini, essendo sufficiente anche la mera indicazione della località/zona in cui è ubicata la farmacia.
Si è osservato sul punto che, sul piano terminologico, attualmente appare essere stata abbandonata persino la nozione di zona, sostituita sempre più spesso dal concetto di ambito di pertinenza, inteso come area di utenza che la farmacia è deputata a servire (cfr. Cons. di Stato, sez. III, 29 gennaio 2018, n. 613).
La fine dei confini tra farmacie? Quando lo Sconfinamento é lecito
Ciò significa che la funzione della perimetrazione è quella di fornire uno strumento per consentire la localizzazione della farmacia all'interno della propria zona (oltre che a distanza di almeno 200 metri dalle altre già insediate), rispettando un disegno di massima volto ad assicurare, attraverso la diffusione degli esercizi sul territorio, una ottimale accessibilità al servizio farmaceutico, essendo poi gli utenti liberi di rivolgersi a qualsiasi esercizio di loro preferenza (cfr. Cons. di Stato, sez. III, 12 aprile 2023 n. 3665).
Ne consegue che il criterio prioritario è divenuto quello dell'equa distribuzione sul territorio, mentre nulla si dice a proposito della definizione esatta dei confini di ciascun esercizio; anzi, nella terminologia usata è venuto meno anche il termine sede sostituito dal termine zona, lasciando supporre che ciò abbia una valenza non solo lessicale e formale, ma di tipo sostanziale”.
In altre parole, secondo l’esegesi ormai consolidata l’esercizio del potere pianificatorio comunale non avviene secondo un criterio rigorosamente geo-cartografico - salvo ovviamente la pianificazione comunale non ritenga motivatamente di dover delimitare in modo rigoroso tali confini - bensì per zone di pertinenza che individuano bacini di utenza come nel caso di specie in cui la zona n. 4 è stata individuata da alcuni assi viari come da deliberazione comunale ricomprendendo un bacino di utenza pari ad un certo numero residenti.
Sicché, si è chiaramente affermato che la programmazione territoriale, pur non assegnando una precisa ubicazione a ciascuna farmacia, assegna “una porzione di territorio (sede farmaceutica), più o meno ampia, definita sommariamente attraverso le indicazioni che richiamano a località, frazioni, quartieri et similia, ove l’aspetto prevalente, salvo il limite della distanza legale minima, è essenzialmente l’idoneità della sede prescelta a soddisfare le esigenze della popolazione residente” (Cons. Stato, sez. III, 23 febbraio 2024, n. 1779).
Tanto precisato, la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di confrontarsi con fattispecie liminali come quella per cui è causa: in un caso assai affine in cui la sede farmaceutica era stata avviata oltre la linea di mezzeria della via di demarcazione, questa Sezione ha precisato che
“la nuova normativa impone alla pianificazione, comunale, e non più regionale, di fare riferimento non alla mera fissazione di confini fra zone riservate alle singole farmacie, bensì all’equilibrio dell’offerta fra le diverse aree di insediamento della popolazione residente e fluttuante, mediante una pianificazione attenta alla copertura dei bisogni individuati per centri di insediamento o di aggregazione delimitati dalle direttrici di traffico come sopra considerate, che quindi ben può, sotto il profilo logico, prendere in considerazione, così come accade nella fattispecie in esame, una strada nella sua interezza in quanto asse viario di collegamento della popolazione fluttuante ovvero in quanto polo di aggregazione e concentrazione commerciale della domanda degli utenti del servizio farmaceutico, prevedendo per la stessa una programmazione differenziata rispetto ad uno o più quartieri retrostanti caratterizzati da logiche residenziali, produttive o commerciali meritevoli di diversa considerazione […]
Quindi, la necessità che si faccia riferimento non alla mera fissazione di confini fra zone riservate alle singole farmacie, bensì all’equilibrio dell'offerta fra le diverse aree, e la circostanza che la medesima via sia stata esplicitata come linea di confine tra due aree di pertinenza di due farmacie, senza specificazione circa la riferibilità all’una o all’altra sede e senza specificazione dei numeri civici (senza specificazioni di alcun tipo, a dire il vero), comporta che non possa applicarsi il criterio della mezzeria, come vorrebbe l’appellante, ma che quella via sia da considerarsi "promiscua", ascrivibile, quindi, "ambo i lati" indifferentemente all’una e all’altra sede, con l’obbligo di rispettare la distanza minima legale dei 200 metri, distanza qui, come si è esposto, ampiamente rispettata” (Cons. Stato, sez. III, 2 maggio 2022, n. 3410).
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Trasponendo tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, si può concludere che il posizionamento distale della farmacia appellante sulla via in corrispondenza dell’intersezione stradale con un’altra grande direttrice di traffico – - appare rispettoso della zonizzazione funzionale per bacini di utenza secondo direttrici e arterie di riferimento, non avendo il Comune proceduto ad una più circostanziata e rigorosa delimitazione cartografica, essendo sufficiente nel nuovo assetto disciplinare anche la sola indicazione della località/zona in cui è ubicata la farmacia e che
“la collocazione della nuova sede farmaceutica in area già servita da preesistenti esercizi non è di per sé illegittima, laddove giustificata dall’entità della popolazione interessata, poiché, se è vero che l'aumento delle farmacie risponde allo scopo di estendere il servizio farmaceutico alle zone meno servite, è altresì vero che tale indicazione non è tassativa né esclusiva, stante il prioritario criterio dell'equa distribuzione sul territorio” (v., ex multis, Cons. St., sez. III, 27 agosto 2014 , n. 4391).
Tale esegesi teleologicamente orientata comporta il superamento del rigido formalismo di pianta organica confini e zone.
Diritto Farmaceutico
avv Aldo Lucarelli
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